中国志愿服务发展面临的十大问题
内容简介: 文章依据文献数据和调查数据，分析了目前中国大陆志愿服务发展过程中的十个主要问题，包括泛政治化倾向、行政干预频繁、形式主义冲击、社会不够尊重、运行资金欠缺、服务人员流失、项目创新不足、激励机制单一、国际交流较少、缺乏智力支持等。希望引起志愿组织和社会各界的重视，更好地推动志愿服务事业发展。关键词：志愿服务、问题、发展
中国大陆的志愿服务事业是伴随改革开放的进程而发展壮大的，从20世纪80年代后期广州市、天津市、深圳市分别诞生志愿服务热线、志愿服务小组、志愿服务社团，到今日全国各地产生不同类别、不同性质的大量志愿组织，开展各有特色的服务活动，社会影响力与日俱增。但是，在兴旺现象的背后，必须分析，可以发现中国的志愿服务事业存在许多困难与问题，如果不引起关注和重视，及时解决，将会制约这项崇高事业的可持续发展。我们初步概括出十个主要问题。
一、泛政治化倾向
当代中国在相当一段时期是政治意识形态影响很大的社会，使得个人与社团考虑问题时自觉不自觉手政治因素干扰。不仅依附于主流政治的倾向明显，而且追求脱离主流政治思潮的个人或社团也以相反方式体现政治的影响。目前的志愿组织中，这两种情况都明显存在。根据我们对志愿服务发源地——广东省珠江三角洲地区的调查发现，“珠江三角洲的志愿服务团体，大多数是在党政部门的支持、鼓励下建立起来的。因此，政府的控制行为比较明显：一是成立的时候邀请党政官员担任志愿团体的荣誉职务，二是开展的活动较多围绕党政工作的需求，三是志愿团体的骨干较为注重获得在党政系统的升迁。” 志愿组织管理者由于传统习惯或利益驱使，自觉不自觉地将志愿活动作为服务政治需要的工具，产生的负面效果比较明显。不仅社会公众包括志愿者对志愿服务失去兴趣和热情，连带对党政部门也减少信任。所以，泛政治化的志愿服务取向，并没有为党和政府争取志愿者提供帮助，却产生相反的效果。同时，一些民间“草根”的志愿组织，或者受境外资助的志愿组织，开展对社会与公民服务时，却常常站到体制的对立面，以抗争或抵触的形象出现，产生另一方面的泛政治化问题。正如一些民间志愿者说道“现在，我们知道做事了，却不知道怎么做。我们不知道如何争论，如何批评，更不知道民主的合作是怎么进行的。有时我们只会纷争，不会妥协，不会共同去完成一件事，有时我们在复制我们反对的东西。飞翔的理想主义者永远是失败的。只有脚踏实地，才能做不可能的事。” 志愿组织的产生，从本意而言是为他人提供服务的，有时为了争取服务的权利，需要与政府交涉、谈判。但是，逐渐演变到以向政府抗争为主业，忽视了切实为社会公益、社会公众提供服务，就是民间组织的可悲。这样姿态的泛政治化倾向，一方面损耗大量精力与资源进行政治活动，不能真正帮助有需要的人；另一方面造成政府对于非政府组织、非营利组织、民间组织及其志愿服务的高度防范，缩小了民间志愿活动的空间，也不利这一事业的发展。目前，不论是过分依附于政治机构的志愿组织，还是过分反叛于政治机构的志愿组织，造成的泛政治化影响都是无益于志愿事业健康发展的。
二、行政干预频繁
中国志愿服务发展遇到的另外一个问题就是现行的行政体制无所不包的状况，它不仅限制了志愿活动的发展空间，而且直接干涉志愿组织的变化。杨团女士曾经分析，“沿用行政命令的方式来推动、管理志愿服务和非政府的非营利组织，……这种做法的蔓延会从根本上损害志愿者的初衷和目标。其后果是扼杀志愿服务的精髓，贬低志愿服务的价值，打击公民自觉参与的热情。” 我们在各地区调查发现，行政干预的种种情况依然是比较严重的。 一种是在当地志愿服务的发展初期，行政对于志愿事业的社会影响力缺乏认识，就忽视或者压抑。某计划单列大城市，最早诞生志愿者服务热线，曾经成为全国观摩、学习的榜样。然而，随后的年代志愿服务发展一直坎坷曲折。一些志愿者队伍前往小区开展服务，却受到街道、居委会人员的阻挠，认为是干扰了“正常工作”。一些志愿者开展扶助贫困中小学生的活动，也受到教育部门人员的指责，认为是“捞过界”、“专门碰我们的问题。”所以，该市在建立服务热线之后，拖延了多年才成立青年志愿者协会，落后于深圳市等新兴城市。我们与现任青年志愿者社团负责人交流时，他们感觉最主要的原因是该市的传统行政势力太强，延伸到社会各个角落。结果是什么事情都干预，但是又难以做到真正有效的服务。近年，该市以政府出面成立义务工作团体联合会，本意是整合各种志愿服务力量，发挥最大效益。但是，义工联机构又延续行政干预的习惯，借助政府部门发布指令、指针，引起群众的看法。所以，该市虽然毗邻港澳，志愿精神对民众的影响较大，具有发展志愿服务事业的良好社会基础，但是日常性、经常化的志愿服务没有顺利发展。类似的情况在其它城市和农村并不少见，志愿服务发展初期就受到行政的干预与限制，或者夭折，或者“先天不足”地发展。 另一种是志愿者在特殊活动中的服务引起行政机关的高度民主重视，从而习惯性地将志愿服务纳入行政工作序列，让志愿组织承担了部分行政职能，改变了志愿服务的本意。这种情况越来越普遍，几乎在所有发展志愿服务的城市、乡村都遇到。有些志愿团体负责人非常苦恼地向我叙述：原来不受重视的时候，是志愿组织争取机会协助政府做一些社会工作，产生良好社会反响。现在的问题是不仅政府主要领导觉得志愿者资源好用，各行政部门人员也认为志愿者资源好用。结果，越来越多的行政任务、“半行政任务”分摊到志愿组织，承担了则违背志愿服务的自愿化、人性化原则；不承担则受到批评和职责。特别是让一些志愿者配戴志愿组织的标志，从事满足地方政府利益而影响当地群众利益的事情，导致公众对志愿组织、志愿人员的负面评价，损害了志愿事业的声誉。 中国是一个行政化社会，政府包揽社会事务的状况导致诸多问题；如今，在政府职能转变过程中，虽然直接干预社会事务减少，但是仍然习惯干预社会团体、中介机构，约束了他们的能量发挥，是值得注意的另一个问题。志愿服务如果不能减少来自行政体系的过多干预，就可能畸形发展。
三、形式主义冲击
中国社会重形式主义的倾向，对志愿服务的发展也产生不良影响。如果前面所说行政干预过多是外界的消极影响；那么形式主义倾向则是来自内部的问题。当然，志愿组织或志愿人员注重形式主义的心理，也是受到社会的影响。特别是当一个组织发展初期，如果没有营造声势、塑造形象，有可能因为受到忽视、资源缺乏而夭折。所以，回首近十年来的官方、民间志愿组织发展，能够生存和壮大者都与领导的宣传、推广能力强有很大关系。然而，问题在于，一些志愿组织及成员逐渐将形式化的要素当作主要任务，却忽略了服务社会、服务他人的本质，就走向志愿服务的反面。我们的调查发现，形式主义倾向主要体现在几个方面： 一是活动多、服务少。由于开展活动特别是大型活动能够争取社会关注、争取社会资源，有些志愿组织就热衷于举办活动。不仅政府背景的志愿团体有这种爱好，民间背景的志愿组织也越来越喜欢搞活动。有时发现一些服务对象，包括弱势群体、失学人员等，开展具体的帮助、服务能够达到良好的效果。但是，志愿组织宁愿举办大型社会捐助活动，结果筹集的资源远远超出这些对象的需求，其它使用途径又缺乏社会监督。同时，服务对象的内心痛苦、隐私因素向社会传播后又留下心灵的阴影，并不利于健康的人生。所以，有些志愿组织的工作，从活动影响看是成功的，从服务效果看是不太成功的。 二是宣传多、实效少。一些志愿社团，为了表明开展服务的成绩和社会影响，喜欢夸大其词、渲染粉饰，最后是损害志愿组织的诚信。过去，一些政府、机构习惯夸大“水份”，虚报业绩，谋求上级的重视、重用。这种不良风气，也蔓延到志愿组织之中。并且，由于党和国家对于各级部门的业绩考核观念转变，逐渐遏制浮夸风的时候。志愿组织处于监督之外，没有受到督促，这种浮夸风还在延续。我们经常是获得一些志愿组织的总结材料、宣传材料，记录开展什么服务、成效如何明显、公众反响如何好。但是，我们深入民众中间调查核实，服务效果至少减半，甚至只有一点点成效。久而久之，造成公众对于志愿服务的宣传半信半疑，或者根本不相信。这样，志愿组织缺乏诚信，导致志愿事业受到质疑。 三是数量大、骨干少。志愿组织形式主义倾向的一个体现是单纯追求数量。一方面，行政机构要求志愿组织追求数量。另一方面，志愿组织以数量多作为争取政府资源、外国资源的本钱。如评选全国文明城市，要求市民中登记志愿者超过8%；于是，申报城市出现一年之内大量小区机构找人注册志愿者的状况。有些城市甚至出现啼笑皆非的情况。市义务工作联合会刚要求大学组织学生注册志愿者；市青年志愿者协会也来要求大学生注册志愿者；原因都是评选“全国文明城市”的需要。当然，我们批评这种状况的时候，志愿组织负责经常举例说“香港参与志愿服务的人数超过总人口的20%”、“美国参加过志愿服务的人数超过40%”。确实，西方发达国家和地区，参与志愿服务的市民比例越大。 但是，我们经过仔细分析发现，有两点区别是值得注意的：首先，人口的20%、40%以上参加志愿服务，是分散在众多的非营利组织、志愿组织中参与服务，而不是某一组织的志愿者占如此庞大的数量。其次，人口的20%、40%参与志愿服务是指曾经参与过某项服务，而不是志愿组织的长期注册成员。外国、港澳任何一个组织的注册志愿者是非常有限的，上千人的数量就非常大了。因为，从社团发展看，成员太多不利于交流与管理。目前，中国的单一志愿组织，号称几万、几十万、几百万，并不是真实的稳定的成员数字。实际上，只有过渡到志愿组织小型多样，每个组织的基本成员精干而稳定；根据服务需求由不断招募项目志愿者。少数组织成员与多数项目志愿者合作为社会服务，才能够产生良好效益。 消除志愿组织负责人及成员的形式主义追求，转变为注重实际服务、注重切实推进、注重组织健全和发展，是需要长期倡导的观念。
四、社会不够尊重
由于传统政治化的等级意识对于公众的影响仍然存在，他们对于在社会各个区域提供义务服务的志愿者就不够尊重，表现出种种缺乏平等的态度。一些党政干部和群众，认为志愿者比正式工作人员“低人一等”，是随时可以“召之即来、挥之即去”的资源。我们的调查表明，这种不尊重状况造成对志愿者的伤害。2004年，对于深圳市865名义工（志愿者）的调查中发现，“14.7%的义务工作者在服务过程中受到过或大或小的伤害，包括精神伤害和身体伤害。” 为了进一步了解准确情况，在2005年对广东省志愿者的调查中，我们将身体伤害和精神伤害分开询问，得到引人关注的数据。
实际情况发现，在志愿服务活动中受到身体伤害的接近一成，受到精神伤害的接近两成，这种比例不小，值得重视和解决。对于身体伤害的防范，一方面是加强志愿者的自我保护能力培训，另一方面是立法为志愿者的服务活动提供社会保险。对于精神伤害的问题，原因更为复杂，需要深入分析。从访问调查中听志愿者反映的情况看，社会不尊重及精神伤害表现在几方面： 第一、不尊重志愿者的动机。一些干部和群众认为，人不可能单纯热心做好事，一定是“另有企图”。表现出来，诸如对志愿者的冷嘲热讽，服务交往过程随意猜测志愿者的动机并互相传播。对受到表彰的志愿者，在背后议论是非等。 第二、不尊重志愿者的才能。一些部门、个人如将志愿者当作“免费劳力”；不考虑志愿者的个性、特长，随意安排他们进行简单、重复、机械、耗费时间与精力的项目等。 第三、不尊重志愿者的人格。志愿者在为一些单位和个人提供服务的过程中，遭受误解、责骂的事情有时发生。有些女志愿者甚至留下委屈的泪水。 社会对志愿者的不够尊重，造成的不良后果是志愿者感觉自己的热心、爱心受到侮辱，离开志愿服务事业。特别是素质较高、才能突出的志愿者，感觉无法发挥特长而逐渐离去。 当然，渴望社会理解和尊重志愿者的同时，也提倡志愿者尊重服务对象、尊重社会文化。双方相互尊重，平等合作交流，才能使志愿服务事业顺利发展。
五、运行资金缺乏
中国志愿组织的资金短缺，是由于众多因素造成的。一方面，政府对于社会服务的投入不足，同时这种投入的相当一部分是管理社会服务的政府部门消耗掉了，极少数真正支付到社会服务项目之中。另一方面，税收制度限制了工商企业、个人对志愿事业的捐赠，使剩余资金依然作为政府税收供应越来越庞大的政府支出；另一方面以不尽合理的方式消耗在所谓的“成本”之中。尤其是“近年来政府一方面鼓励志愿组织自负盈亏，一方面把直接拨款改为项目拨款，总体上说财政能够提供拨款的规模大幅度下降了。在不能从事营利性活动的约束下，志愿组织为了生存，纷纷转向了社会，抢夺资源，甚至有些组织违规从事经营或募捐活动。” 同时，政府部门、工商企业、社会机构对于能够产生轰动效应、反响强烈的服务活动具有较强的资助兴趣，对于志愿组织的机制建设或组织发展的自主缺乏兴趣，迫使志愿组织将主要精力放在寻求具有较大社会影响力的服务活动，不断通过活动筹集资金。有些志愿组织被迫将部分资助资金转用于投资，希望获得回报来支持机构运作。但是，这种挪用方式本身引起诚信危机，而且中国的投资环境较差，回报极低甚至是负回报率，直接导致志愿组织的危机爆发。所以，一方面，政府将大量资金用于官僚化的部门，浪费极为严重；另一方面，政府对志愿组织只是使用而没有投资建设和发展，严重制约志愿组织的健康发展。
六、服务人员流失
正是因为形式主义的影响下，志愿服务的发展追求数量、追求规模，也就容易导致人员不稳、流失严重。翟雁女士引用过多种资料表明问题。中国青年志愿者2000年的问卷调查发现，1999全国没有参加志愿服务的青年志愿者占12.6%（未接受调查的志愿者流失率更严重）；上海青年小区志愿者协会的法律咨询志愿者，截止到2003年流失49%；广州市青年志愿者协会的流失率估计超过70%，一般志愿的活动周期在3个月；北京市惠泽人志愿者一年以上注册率也仅有40%。 当然，外国和港澳的志愿组织也存在成员流失的问题，但情况有所区别。一是外国和港澳社团发展志愿者不追求数量，而是根据组织的发展与服务的拓展具体扩大队伍。他们通常区分项目志愿者和注册志愿者。项目志愿者的需求量大，但是非常不稳定。因此，只是根据某个服务项目的需求人数，进行公开招募，项目志愿者在承担、参与服务项目的时候，是这个项目的志愿者身份，一旦项目完成则不是该社团的志愿者身份。注册志愿者是根据社团发展需要吸引的长期志愿者，参加稳定持久的服务项目，参与社团的志愿性管理、协调等工作。社团每年统计的口径也分为项目志愿者（参加过活动）、注册志愿者（长期服务）两类。所以，在注册志愿者队伍中，流失率比较低。二是外国与港澳社团注重运用丰富多彩的培训、交流、娱乐等活动吸引志愿者留下来。由于参加社团的志愿服务，不仅可以奉献爱心、帮助他人，而且有机会更多学习、增长见识、提升素质，志愿者也愿意留下来。不过，即便如此，志愿者的流失率也比政府部门、工商企业大，这是世界各类社团共同遇到的问题。中国的情况更为严重，一是没有区分项目志愿者与注册志愿者（或者有区分，但在管理与宣介绍传方面对其宣传不足，公众没有看到区别）；二是没有投入足够精力开展志愿者的培训、交流活动，吸引力不强。 中国志愿组织人员流失严重，还有一个值得注意的现象是骨干、人才的流失。据我们在一些地区的调查，政府背景的志愿团体与民间背景的志愿团体。人才流失情况有所不同：政府（党团）背景的志愿团体，从领导人到管理组织者的流失较严重，坚持从事五年以上志愿服务管理组织工作的人才极少。这方面做得较好的如广东省中山市青年志愿者协会，骨干成员从成立之日起，至今近十年，还有不少人作为志愿组织骨干。他们的经验引起我们重视，今年正在做专题研究。领导人及骨干力量的流失，使得志愿服务缺乏延续性。民间背景的志愿团体，往往是领袖人物长期留在社团，组织管理的骨干却频繁更换，除了资金缺乏、待遇低下的影响之外，家长式的领导作风也是阻碍民间志愿组织保留人才的原因。我们认为，普通志愿者的流动性大是正常的，但怎样吸引骨干、人才留在志愿组织，是值得反思的问题。
七、项目创新不足
中国志愿服务的项目创新至今没有形成多元化、灵活化的局面，活力非常有限。一方面，政府背景的志愿团体习惯围绕“中心工作”寻求创新项目，而且习惯于“一声令下，万马奔腾”，志愿团体上层的一个创新就牵动所有志愿小组、志愿人员围绕运转，束缚了小型志愿团队的创新活力。另一方面，民间背景志愿团队，对于外国引进的新方式“一哄而起”，互相模仿；最后走向极端、走向反面，“一哄而散”。如近年来推崇“参与式”，到处讲“参与管理”、“参与式服务”、“参与式活动”，而没有深入考虑东方文化影响下的中国人接受特殊性。因此，普遍推广参与式管理与教育，又成为新的模式化、机械化。此外，还出现新的问题，即单纯追求创新而不注意融合、适应，引发新的各种矛盾。我们对于中国志愿服务发展非常有名的S市调查发现存在“两头热情、连接困难”的状况。“即小区义工人员开展了丰富多彩的服务，而且不断创新，产生良好的影响。市直属团队也开展大型服务活动，造成很大的声势。可是，志愿组织的高层管理与基层小区的社团之间缺乏沟通、联系，难以相互支持。其结果是S市的义务工作经常有创新、有突破，但是志愿组织、志愿人员的友好合作却存在较大欠缺。” 因此，缺乏创新热情使志愿组织缺乏活力，简单模仿外国的创新引起社会的抵触，单纯追求创新的心态导致合作与协调的困难。怎样实现可持续发展的志愿服务创新，并且促进志愿事业的不断壮大，是值得思考的问题。
八、激励机制单一
中国志愿服务对成员，特别是骨干人才缺乏吸引力的一个原因是激励机制的单一化。过去，政府和企业的激励主要是榜样激励（精神激励）、物质激励或更高层次的晋升激励。志愿组织没有后两种能力，就局限于榜样激励（精神激励）。但是，在现代社会，这种方式潜在的问题和负面作用，应该引起注意。“我国许多地方为了推动青年志愿服务活动的开展，树立了服务之星等典型人物。国外对这种做法存有保留意见，认为服务应该注重其普及性与大众化，有时榜样会引起人们的畏难情绪，反而影响大众参与志愿服务。” 可见，局限于榜样激励（精神激励），会产生两方面的负效应。一是受表彰者虽然获得荣誉，但是对自己的生活影响不大。对特殊荣誉还感兴趣，对一般的荣誉就逐渐不感兴趣。二是公众包括普通志愿者，感觉榜样距离自己遥远，难以学习。特别是中国的宣传报导，对于典型人物事迹经常夸大其词，甚至造成公众的反感。国外的志愿服务激励机制，包括学习培训的机会、小区活动的优惠、附近商业购物的优惠等，是非常多样化、非常具体化的，值得我们借鉴。
九、国际交流较少
中国志愿组织与志愿人员的国际交流机会较少，制约了他们从事志愿服务的思维拓展和能力提升。从我们对开放程度较高的广东省进行调查的情况看，志愿者中间，真正了解国外志愿服务和志愿组织的仅占5.8%，大部分不大了解，还有将近三成的不了解。
虽然中国自古以来就有慈善公益的传统，但是现代志愿服务毕竟是从欧美国家诞生，逐渐扩散到全世界的。那么，外国志愿服务发展过程中的经验教训及策略措施，对我们的指导、借鉴价值非常大。缺乏国际交流就使得志愿组织、志愿人员要多走弯路，重复别人的教训。同时，只有少数志愿者具有国际交流机会，大多数志愿缺乏交流机会，就形成了“话语”霸权，一些贩卖“舶来品”的人士就自以为优越，随意指责志愿者的探索，挫伤了志愿者参与服务的积极性。我们认为，创造广大志愿者，不论是政府背景志愿者、民间背景志愿者都尽量坚强国际职员服务的交流，在结合中国的国情与文化，进行创新，能够产生更好的效果。当然，中国大多数志愿者的外语水平包括英语水平的限制较大，可以通过志愿者互相帮助，现场志愿翻译的方式解决问题；同时也激励志愿者掌握外语，更好地交流。目前，中国志愿服务的国际交流看起来热闹，但主要集中在几大城市，机会集中少数志愿者。应该创造机会扩大国际志愿服务交流的区域，扩展为更多志愿者参加。
十、缺乏智力支持
中国的志愿服务发展，学术研究的欠缺一直是个“瓶颈”问题。人们通常认为，志愿事业只是具体服务的工作，不需要理论和研究。包括资助机构与个人，也喜欢资助志愿活动、服务项目，不愿意资助理论研究。如今，这种观念影响下的消极后果表现越来越突出。一是缺乏调查与研究，关于志愿服务的理念宣传受到制约。没有能够探索更加适合现代社会和中国人心理的观念要素，是志愿服务的理念宣传停留在表面化，难以真正弘扬志愿精神的真谛。二是缺乏调查研究，难以指导志愿服务的组织发展与项目创新，导致“低水平重复”的问题越来越严重。志愿组织开展的服务活动，需要有人专心研究，探讨经验教训、提出调整策略、不断更新完善。目前，志愿组织的管理者感觉总是在盲目操作或机械模仿，没有新颖的理论指导。三是缺乏对志愿者社会态度变化和心理需求变化的调查研究，难以指导志愿组织探索有效方式激励志愿者从事服务活动。目前，国内部分高校、研究机构的学者注意这一存在问题，如丁元竹研究员等牵头成立“北京大学志愿服务与社会福利研究中心”整合学术资源、推进调查研究、探索理论创新。其它如清华大学NGO研究所、中国社会科学院社会政策研究中心等也兼顾志愿服务的研究。但是，综观国内情况，志愿服务的研究力量仍然非常薄弱。特别是个省市对这方面的重视不足，更没有建立专门的研究机构。最近，广东省青年志愿者协会第二次代表大会决定建立“广东省青年志愿者研究中心”是一个突破，但是挂靠在广东青年管理干部学院，尚未有专门的人员及经费来源。目前中心主任谭建光教授牵头开展的《中国广东志愿服务研究丛书》系列项目，是千方百计寻求社会资助而逐渐推进的。作为中国志愿服务发源地的广东省，志愿服务的研究都如此薄弱，其它省市的情况就更加不能令人乐观了。没有理论指导的实践是肤浅的实践，没有实践基础的理论是虚幻的理论。只有切实解决“重实践、轻理论”、“重活动、轻反思”的状况，中国的志愿服务事业才能够根深叶茂、长久发展。 以上分析的中国志愿服务发展的十个主要问题，原因多样。但归纳起来，最主要的原因在于：一是政策法规环境存在制约。缺乏法律的支持是志愿服务难以引起公众的长期参与热情。虽然有些省市出台了相关法规，但倡导性内容多而实质性内容少，难于操作，社会的接受程度低。社会政策则受到政治意识形态的影响，经常将支持志愿服务的政策措施归入政治策略，没有提供志愿服务独立发展的空间。二是志愿服务组织及人员的观念、行为、素质存在欠缺，经常将志愿服务活动改变性质，成为形式化、宣传性的内容。独立而深入开展具有持久意义的志愿服务的精神不够强，使的短期行为、虚假业绩损害了志愿事业的健康发展。我们认为，正式这些问题，积极采取对策，中国的志愿服务事业才能够兴旺发达。
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