慈善组织主体法律地位不明确 慈善边界难定监管难行
目前，我国没有一部统一的慈善事业法，涉及慈善捐助的法律多散见于行政法律规章中：红十字会法、公益事业捐赠法、基金会管理条例、基金会信息公布办法、救灾捐赠管理办法、民办非企业单位登记管理暂行条例、个人所得税法实施条例以及财政部、民政部等制定的行政规章等。目前规定的主管部门是否适合管理慈善机构？是否有违慈善事业作为民间的、社会的救助本质？
法律空白亟待填补。
记者日前获悉，北京今年将出台慈善事业促进办法。
据了解，慈善事业促进办法目前已纳入北京立法规划，并列入政府工作计划，为配合首都慈善立法，北京市民政局还将健全慈善信息统计和信息公开制度，建立公益慈善组织的实时量化、标准化评价体系，并将编制首部慈善事业白皮书。
去年以来，“郭美美事件”、“卢宇星事件”等毁损慈善组织信誉的事件一再发生，严重影响着中国慈善事业的健康发展，中国的公益事业也面临着前所未有 的信任冲击波，社会大众对其信心降至了最低点，“郭美美事件”发生后的很长一段时间里，各地红十字会接收到的社会捐款几乎为零，中国慈善刚一起步，便频频 走入误区，各种各样的无序行为，给这个光彩的事业蒙上了一层阴影。
虽然国家层面的“慈善法”迟迟未出台，但已有江苏、湖南等省份都先后颁布了慈善地方法规。
谁该为慈善乱象负责？当你在路边街头或是公车地铁里看到乞丐低声行乞，当你看到偏远山区的孩子上学维艰，当你得知洪水地震让无数人家破人散，凡是有怜悯之心的人可能都想通过慈善机构帮助他们。
但是，你现在还敢给慈善机构捐款吗？这恐怕是很多人要向弱势群体伸出援助之前的疑问。
全国人大内务司法委员会委员郑功成认为，法律滞后是造成公众对慈善缺乏信任的重要因素。从现实实践来看，慈善立法是慈善事业健康发展与运行有序的根本保证，很多国家慈善机构的管理运行费用是由法律明确规定的，而我国却没有相应的法律规定。
虽然慈善事业的大背景是国家的提倡和推动，但是，一边在捐款，另一边却在挥霍贪腐；一边是索捐、逼捐、搞捐款排行榜，一边却是公款私用，奢侈无度。“这样的捐款还有多少实际意义”?公众和舆论对此提出质疑，也就不难理解了。
刚刚起步的中国慈善事业无论是规模还是参与度，都无法与发达国家相比，慈善捐赠整体环境欠佳。换而言之，目前中国慈善乱象丛生归根结底是信任危机，没有信任就没有真正的慈善事业，慈善事业最终也只会沦为慈善买卖。
业内人士分析，追责机制缺失，信息披露、中间评价等中间环节的薄弱，监督管理机制的缺乏，都严重影响着中国公益事业的健康发展。剔除个别捐款人的别 样动机，目前我国慈善基金的信息披露和资金使用情况不透明，也容易让公众产生猜疑。人们的捐赠投入了多少、用在了哪里、哪些人受益，可能捐款人自己也无从 知道。
目前，大部分基金会的运作，基本处于不透明状态，主管机关、捐赠人、社会公众对基金会的监督，缺乏有效的途径，对基金会资金使用情况的监督，很大程度上还是一种“自我监督”,另外，中国的一些慈善公益机构并不是真正的NGO组织，这也是中国社会一个很特殊的问题。
慈善事业亟须有法可依
“中国社会并不缺少善心，缺少的是对公益组织的信心。”这是国际着名咨询机构麦肯锡公司对中国公益事业作出的评价。
捐助，可能是很多人都有过的经历。但捐助后共同的感受就是“对自己所捐的钱物等去向何处并不知晓”,当慈善的“自我监督”不能使慈善做到公正、公开、透明时，就需要有法可依了，要用法律的制约来让人们对慈善重拾信心。
有业内人士分析，慈善事业要获得进一步发展，必须动用政策和慈善调控机制。慈善问题虽然是道德范畴的事情，但法律有引导、评价功能，可以通过相关制 度的规定，通过对从事慈善事业的人给予积极的评价，引导人们去从事慈善事业；通过立法，明确地规定捐助者与受捐者之间的关系，以及捐助流程和捐款捐物的流 向，让人们可以真正了解慈善事业的重要性和公益性，规范慈善中介机构的行为，约束受捐者使用捐款、捐物的行为，从而可以鼓励更多企业和个人参与到慈善事业 中来，也可以使更多需要帮助的人得到帮助；通过立法还可以规范慈善组织的各种行为，使其在法律的框架之内依法行事，从而使执法部门的责任、捐赠人等行为主 体的责任得以明确。
中国不缺慈善者，但是，根据胡润的调查，中国慈善家排行榜上有一半以上慈善家的捐赠是不通过慈善机构的，前10名中就有8位是通过自己的基金或者直 接捐助的方式进行慈善活动，为什么？原因很简单，当慈善有了信任危机之后，没有法律做保障，中国人选择了“自助式的慈善”,他们亲历亲为，建立自己的基金 会，自己的非营利组织，不需要政府代理。归根结底是，中国没有法律可以满足做慈善人的要求。
这也是最为令人失望的地方，国家垄断了慈善业，却不建立现代化的慈善组织的治理制度，特别是强制信息披露制度。现代社会的许多制度，如公众公司、公募基金会，均以信任为基础，这无可厚非，而运用法律强制信息披露才是信任的制度基础。
信息披露制度的起源最早可追溯到1840年英国公司法，它强制公司每年向股东披露资产负债表。上世纪美国大法官布兰戴思则首次系统阐释了信息披露制 度的重要性，他的名言是：“太阳是最好的杀菌剂，电灯是最好的警察”,美国的证券市场制度、慈善组织制度的设计均承继了这一伟大的哲学。
在中国，“慈善公开透明”仅是政府的行业指引或规范性文件要求，没有统一法规支持，具体慈善项目的收支情况和项目效果，仍有很多慈善机构未公开。
有调查显示，去年3-5月间，我国捐赠总额为62.6亿元，但6-8月降到8.4亿元，降幅近九成，64.5%的中国人表示如果手头有闲钱想用于慈善事业，他们宁可“自己去找需要帮助的人”,而不是通过基金会和公益组织。
业内人士指出，虽然近几年来我国慈善机构如雨后春笋般蓬勃发展，但慈善立法的法律体系令人担忧，存在诸如慈善组织主体法律地位不明确、立法层级较 低、组织机构官位意识浓厚，缺乏独立性、慈善组织监管不力以及税收减免规定不合理等问题。其中，慈善组织主体法律地位不明确为众问题之首，是最亟须解决的 问题。如果没有明确的慈善组织边界，制定再好的监管措施都只是无的放矢。
随着慈善事业的发展，越来越凸显出慈善组织的定义、慈善组织主体地位和职能的立法缺失，不但不利于慈善组织以独立主体的地位参与社会公益活动，而且 在发生纠纷时不利于保护慈善组织以及社会公益活动相关方的利益，更不利于促进慈善事业的健康发展，从法理上慈善组织应当是具有独立地位的民事主体，应当对 其在慈善活动中的行为承担独立的法律后果。
“慈善法不可能解决所有的问题，但是有法总比没法好，应尽早出台，哪怕订得宽泛一点，修法不可能一劳永逸，可以不断修改完善。”清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜谈起慈善立法问题时如是说。
现代公益慈善事业不是某一群人、某一阶层的专利，而应该是全社会共同参与的一种生活方式。由于中国现代慈善事业长时间被扼杀，起步较晚，中国人生活 里的慈善意识，远不及劫富济贫意识来得坚定。“仇富”思想流布至今，一方面很多人抱定“为富不仁”情结，另一方面，大家又认为做慈善就是富人的事，做得不 好就该骂他，骂得越狠就越痛快；一些地方政府也把慈善捐款作为第二“税源”,频繁的“被捐款”、“被慈善”也对人们的慈善热情造成巨大伤害。
“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”,我们有源远流长的仁爱和兼爱精神，只是我们何时才能全民参与做放心慈善？何时才会把慈善当作每个普通公民的家常便饭，而不是一种有心无力、处处陷阱的乱局？
也许这一切都需要法律来为慈善正名。
来源：中华工商时报
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