何莉君：美国政府购买服务的启示

猴子

　　“这对国内的社会组织来说，真是一个福音!”当听说今年要大力推进政府购买服务时，印第安纳大学公益慈善研究中心何莉君博士高兴地对记者说。

　　说“今年要大力推进政府购买服务”话的是国家民政部部长李立国。他是在今年两会期间接受央视采访时说的这番话，他同时表示，有很多事需要人管，可政府管不过来。管不过来就让民间组织管，同时把资金给过来。“这是政府对民间组织最实际的支持。”

　　但是，政府购买服务如何才能落到实处?国内社会组织是否有能力承接政府购买?政府购买服务把握什么原则?对这些问题，何莉君博士表示，“美国政府购买社会服务的方式可能会提供很好的借鉴。”

　　政府购买服务美国经验

　　《华夏时报》：政府购买公共服务在美国是一种什么状况?

　　何莉君：政府购买服务在美国有个专用名词叫做“第三方治理”(Third-party Governance)，无论是在联邦政府还是在各州政府都非常普遍。大量公共服务项目——包括教育、文化、医疗卫生，尤其是老人、儿童、残疾人、孤儿等特殊群体的服务，都是由政府向社会购买服务。

　　社会提供公共服务的组织既包括非营利组织，还包括营利组织。该项举措是1980年代里根政府时期开始兴起。原来政府都是购买非营利组织的服务的，这等于是政府引入了竞争机制，对非营利组织是个很大的挑战。

　　《华夏时报》：大量的社会服务都交给了社会组织，这意味着政府的角色已经完全变了。

　　何莉君：对。可以说，现在的美国从一个直接服务型的社会，已经变成了一个领导型和协调型的社会，这就要求政府必须从两个方面来提高创新能力：

　　一是组织管理能力，即如何管理庞大的不同的社会组织服务商?如何选择这些项目适合的服务商?这么多合作伙伴，如何管理?如何进行技术的创新?二是项目绩效评估能力。如何制定标准评估社会服务的项目?比如说有一个儿童福利方面的项目，因为不同的州、不同的社会组织都有不同的需求，那么如何制定一个相对好的标准去评估、服务它们，这是一个很大的挑战。而且由于非营利组织和营利组织在结果产出上的不同，如何在提供同种服务的两类组织中评选优劣，依然存在挑战。

　　购买服务流程需做好评估

　　《华夏时报》：政府向社会购买服务有哪些形式?购买服务的流程是怎样的?

　　何莉君：一般有三种情况，一种是合同外包，我给你提供多少个服务，我要服务多少人群全部给你;第二种就是一个供应链，政府提供一半服务，社会组织承担另一半;最后一种就是在一些特殊项目上直接靠社会组织服务。总之，政府购买服务的程度是有一个范围的，合作的程度有大有小。

　　政府购买社会服务的流程有四个环节，首先，政府要有一个长远的战略性的规划，要知道所提供服务的目标是什么?公共价值体现在什么地方?谁可能是潜在的供应商?如何招标，如何评估等?

　　其次就是选择合作伙伴。这就要看政府项目公共服务的社会使命和社会组织的使命是否一致，两者之间是否有冲突?是否有一些利益相关?这既关系到政府的公信力，对社会组织的公信力也是考验。当然，对社会组织而言，最大的考验还在于，是否因为过分依赖政府的捐款，致使政府的购买服务、合同服务会造成社会组织使命的游离。

　　第三，还要做好网络型的治理，而不仅仅是自上而下、上传下达的治理，还要做好不同的社会组织之间、社区和社区之间的沟通和交流。比如说都是做儿童福利的，可能在印第安纳州或纽约州就有不同的地方，也会有很多相似的地方，政府购买服务都要打通这些交流和沟通的网络。

　　最后就是评估的项目。就是项目评估要采用一个什么样的基准，是否应该人性化?对于不同的地区，不同的服务人群，不同的服务性质，是否应该有不同的参考项目的标准，这需要制定一个合理的标准。

　　当然，评估完了并非说政府购买服务就结束了。其实这是一个循环的、非线性的流程，评估完了还需要回到目标出发地，考虑如何修改目标以及怎样进一步完善这个流程。

　　社会组织应该做好自我修炼

　　《华夏时报》：国内政府购买社会服务存在哪些问题呢?

　　何莉君：国内的情况我不是完全了解，但据我所知，近几年来，国内许多城市试行政府购买非政府组织提供的公共服务，取得了良好的社会效益和经济效益。但是，目前国内购买机制还很不成熟。

　　一是现有非营利组织的能力问题，由于长期以来中国非营利组织的合法性和公信力都存在问题，所以这些组织是否会滥用政府资金来做服务?它们的服务是否能得到消费者的认可?这是社会组织能力建设面临的最大挑战，就是有些人为了拿政府购买服务的钱成立一些新的组织，但当政府不需要它们的时候，它们怎么生存?

　　其次就是技术上的挑战。比如说，对政府而言，政府是否能够制定公正、合理的标准选拔体系来遴选社会组织?政府在处理社会组织的关系上，是否给予社会组织在项目设计和运行上充分的自主权?在我看来，要通过庞大的体系来参与社会的治理，其实是一个非常难的管理难题。因为成千上万的社会组织，又是申请的，又是要提交系统，还要发布投标系统，还要管理考核，还要沟通，等等，其实这不光是中国的挑战，也是美国的挑战。

　　另外，政府如何做进一步跟进，比如说是否应该实施税收减免政策，如何鼓励富人支持基金会，如何让私募的基金会或公募的基金会去支持草根的组织，等等。如果这些问题得不到很好的解决，那推进政府购买服务就很可能成为一个自上而下、以政府为主导的社会组织服务，结果可能会消退社会组织的功能，甚而影响社会组织的生存。

　　《华夏时报》：那么，社会组织应该做哪些准备呢?

　　何莉君：第一就是要有清晰的使命和明确的远景。也就是说，非营利组织必须弄清楚什么事情能做，什么事情不能做，一切都要以使命为目标;其次，社会组织还要有一些战略性的规划，既要有短期目标，还要有长期目标，而不仅仅是看到今天有钱，就去做，明天没钱了，就不做了。

　　第二，社会组织还要有一个民主的理事会，强调理事会成员构成的多元性，容纳各利益相关方于治理结构中。这样才会阻止被政府收买或是收编的风险。

　　第三，还要提高筹资能力。社会组织应该有向个人、向企业、向社区、向其他基金会多方筹资的能力，因为只有这样，才能抵制政府资金的消退，就像美国80年代，里根政府突然停止了对社会组织的优惠政策，很多组织因为无法生存“消失”了。因此，社会组织在申请政府购买服务的同时，还要考虑建设好多元的资金架构。

　　最后，社会组织还要加强对项目评估和财务的管理。因为只有项目评估做好，才能拿出更多的服务，也才能证明它的公信力。账务管理能力也是公信力建设很重要的部分，在美国，政府向社会组织购买服务，对社会组织都有非常具体、非常细节的财务要求，要求账务透明、公开。而这恰恰是国内诸多社会组织面临的最大问题。

来源：华夏时报  记者 马广志