徐永光：计划经济难容社会组织生长

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2012年，全国社会组织增加值在第三产业增加值中的比重仅为0.23%，比2011年降低28%，甚至比2007年还低18%。六年来，中国社会组织在国家经济份额中的比重不升反降

据民政部《2012年社会服务统计报告》，2012年，中国社会组织(包括社团、民办非企业单位和基金会)共计49.9万家。社会组织增加值为525.6亿元，占第三产业增加值231626亿元的比重为0.23%，而2011年这个比重为0.32%，一年内下降了28%。



2008年汶川地震后，中国社会组织增加值比重在2009年曾达到0.35%，之后一路下跌，掉到2012年的0.23%，这个数字甚至比2007年的0.28%还要低18%。六年来，中国社会组织在许多方面有进步和发展，但在国家经济份额中的比重不升反降。

0.23%究竟是一个什么概念?不妨做一个国际比较。

据美国国税局于2007年公布的(2004年)估算报告：美国非营利部门正式组织的现金收入为12000多亿美元，这不包括不需要向美国国税局提供990归档年鉴的30万家宗教组织的收入。美国2004年国民生产总值是11.67万亿美元，非营利部门正式组织占美国GDP超过10%(引自《美国的秘密—个人财富如何改变世界》)。需要说明的是，美国非营利组织的收入主要来自三个方面，大体上20%来自社会捐赠，30%来自政府补贴，50%来自服务收入，比如私立大学的学费收入。

据美国约翰·霍普金斯大学赛拉蒙教授在上世纪90年代对41个国家(不包括中国)的非营利组织的比较，非营利组织平均占GDP 的4.6%，占非农业就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于公共部门就业人口的27%。

2012年我国国民生产总值为519322亿元，社会组织增加值所占比重为0.1%。如此一算，中国社会组织在国内生产总值中的份额，大约为10年前美国的1/100，为20年前全球平均水平的1/46。

规模如此之小的中国社会组织部门在国家经济盘子中的份额还在缩水，令人吃惊和不解。除了从社会组织面临的合法性困境(登记注册难)和资源困境(慈善资源被政府和官办慈善组织垄断)上找原因，还有一个更大的背景是：社会服务领域计划经济回潮，挤压了社会组织的生长空间。

中国由计划经济体制向市场经济体制的改革，已有20多年的历史。在社会服务领域，国家也曾提出过改革开放的思路。2000年，国务院发出《关于加快实现社会福利社会化的意见》，针对以老年人、残疾人、孤儿等社会特殊困难群体为主要对象的社会福利事业“长期以来由国家和集体包办，存在资金不足、福利机构少、服务水平较低等问题，难以满足人民群众对福利服务需求日益增长的需要”，提出“广泛动员和依靠社会力量，大力推进社会福利社会化，加快社会福利事业的发展”。回顾当时，国家还比较穷，借助社会力量发展社会福利事业，乃属合乎逻辑的理性选择。

但随着中国经济的高速发展，政府手里的钱越来越多。从2000年到2012年，全国GDP从99214亿元提高到519322亿元，增长了5.23倍;财政收入从13395亿元提高到117210亿元，增长了8.75倍。国家投入社会服务事业费也在快速增长。同样选取2007年到2012年的数据，全国社会服务事业费支出从1215.5亿元增加到3683.7亿元，增长了203%。

把2007年至2012年政府社会服务投入和社会组织经济数据的变化放在一起，我们看到了如下曲线：

国家对社会事业投入的增长，很大一部分用于社会救助和防灾减灾，但由政府部门掌握使用的社会服务事业费和基本建设投资也在大幅增加。2012年社会服务事业基本建设投资总额为234.7亿元，是2004年的8.04倍;建设施工项目8958个，比2011年增长32.7%。

残疾人综合服务和体育设施建设更是突飞猛进。据报载，南方一中等城市建一个残疾人体育中心，第一期就投资2.3亿元;北方某计划单列市，市级残疾人综合服务中心占地150-200亩，一期工程投资4.5亿元，建筑面积5万平方米。区一级设施的投资总额又超过市级。

政府建了设施，还要设机构，配备全额拨款的事业单位编制人员来管理，导致社会事业领域吃皇粮的人员急剧增加。

有民间公益人士称，为残疾人服务应该进社区、进家庭，现在则是肢残人摇着轮椅、盲人拄着拐杖、智障人由家人陪伴，来到政府5星级服务设施，接受国家工作人员的照料。当然，能得到如此高端服务的只能是少数“明星级残疾人”。

问题是，政府建的许多社会服务设施及事业单位和社会组织有竞争性，在竞争中，社会组织明显处于劣势。有一家服务智障人的民间机构，维持运转除了靠少许社会捐赠，还需要服务对象家庭承担一定的费用。结果隔壁也开了一家政府供养的同类机构，提供免费服务，迫使这家民间机构只好关门。一些民间养老机构面对公办养老机构，也碰到类似问题，这正是为何40%的民办养老机构亏损的重要原因。

在孤儿救助问题上，国家责任完全被固化为政府包办，而实际上，全国61万孤儿，政府福利院收养的只占1/6。民间爱心人士领养了法律上归政府管而政府没有管的孤残儿童，是大善行为，但按照现行法律却属于“非法”。兰考袁厉害“违法”收养孤儿酿成了惨祸，政府反思的结果却是加大力度整治打击民间“非法”收养，投资建设更多的官办儿童福利院。为什么不能换一个思路：在政府的许可、扶持和监督下，开放民办孤儿院?谁都明白，孤儿除了基本的生活和教育保障，更需要一个妈。让民间献爱，由政府埋单，既省钱，又符合孤儿的最大利益。

最近南京发生两名女童饿死在家中的悲剧，报载有关方面曾向政府福利院求助，而福利院严格执行“只能收养父母双亡的孤儿”的政府规章，将两个孩子拒之门外。

政府部门习惯于服从上级指令，照章办事，乃至奉行“多一事不如少一事”的机关文化。社会组织则是为使命而生，发现社会问题、解决社会问题，是其存在的价值。如果是民间儿童福利机构，面对儿童求助，不可能推诿塞责。

社会服务领域计划经济思维即全能政府思维，以为政府可以包办一切。用前总理温家宝的话说：“我国社会事业领域的改革开放仍然相对滞后。比较突出的问题是，政府责任不到位和包揽过多同时并存，该管的没有管到位，该放的没有真正放下去”。

在计划经济思维下，慈善捐款也成了“计划”的一部分。中国慈善捐款本来就少，其占GDP的比重几乎是全世界最低的。如图：



而这一点点捐款大部分还流向了政府部门以及有政府背景的3000多家红十字会、1900多家慈善会和1300多家公募基金会。据民政部主管的中民慈善信息中心报告：“2010年中国近6成捐款流入政府、慈善会及红会系统中，只有1.3%的捐款到了慈善会之外的社团、民办非企业单位和福利院”。资源垄断让那些没有政府背景的民间公益组织难为无米之炊，处于极度饥渴状态，遑论健康成长。

即便在社会组织如此之低的增加值中，官民不分的部分还占据了大头。社会组织增加值比重低的另一个原因是，流向政府项目的捐款，统计增加值时无法反映在社会组织头上。反过来，如果捐款由社会组织来操作落实，用于社会组织的项目和服务，不仅能更好地满足社会、公众的需求，还会带来大量的就业机会，增加归属于社会组织的GDP。正如2000年国务院文件中指出的“推进社会福利社会化，对于扩大内需，拉动经济增长，增加就业，也有积极的现实意义”。

世界各国都是政府出钱购买民间组织的服务，唯独中国是民间出钱、政府干活。有人为此辩解：社会组织做公益和政府做公益都是为人民服务，政府做有何不可?

笔者曾在《慈善体制改革也需要顶层设计》一文中，对此做过解释。民间公益和政府公益都给社会提供公共产品和服务，但其运作机制和投入模式则存在重大差异：政府公益用的是财政税收的钱，民间公益用的是民间捐款或服务收入;政府可以拿财政的钱购买民间公益组织的公共服务，但不能把民间慈善捐款当成“第二税源”，用来弥补公共财政投入的不足;政府公益的投入带有强制性、垄断性和普惠性，民间公益的投入带有志愿性、竞争性和差异性;政府要制定法规政策支持民间公益的独立发展，并担负监管的责任，而不应自己操盘，既当规则制定者，又当运动员，还当裁判员。



社会服务领域计划经济的特点是：资金主要来源于财政税收，还以民间捐款作为补充;发展模式为垄断性，比较喜欢做形象工程，难免造成资源浪费;服务主体为国家事业单位，由国家供养的人员提供服务，有“铁饭碗”，缺乏竞争，服务质量堪忧。

社会服务社会化的特点是：资金来源于民间志愿捐赠、政府购买服务和服务营收;服务主体为社会组织(亦包括企业);发展机制为竞争性，通过市场选择，优胜劣汰。这种模式能提高社会捐赠资金、财政补贴资金和社会投资的效率，激发志愿精神，增加社会资本。

李克强总理2013年5月13日在国务院简政放权、职能转变动员电视电话会议上提出了建立“惠而不费”公共服务发展新机制的思路。他说：“凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担，政府办事不养人、不养机构。这样既能加快解决公共服务产品短缺问题，又能形成公共服务发展新机制，对企业、老百姓和政府，都是‘惠而不费’的好事。”

这是中央政府对社会服务领域由计划经济思维走向多元合作、社会化发展新机制的重要指导意见，思路非常清晰。落实的关键是，各级政府愿不愿意放弃与民间抢夺资源，想不想放权，敢不敢在自己身上“割肉”。

当我们听到“社会组织有了长足发展”之类想当然的判断时，不能无视自2009年以来我国社会组织在国家的经济份额逐年下降、乃至2012年降到比2007年还低18%这样一个严酷的事实;当我们为国务院机构改革方案提出四类社会组织(即行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社会服务类组织)可以直接在民政部门申请登记的政策出台欢欣鼓舞时，务必清醒了解，如果社会服务计划经济思维不改变，民间公益慈善组织资源供应机制缺失，放开登记又有什么意义?

我国社会组织增加值和慈善捐赠占GDP份额仅有千分之一，且6年来不增反减，离世界的差距在几十倍，不是因为中国人缺少爱心。我曾与世界银行的前行长沃尔福·威茨先生讨论过中国慈善捐赠的问题。他说：“有一项对美国华人慈善的研究，结论是：华人参与慈善捐赠的热情绝不比其他族裔或宗教信仰的人差”。的确，我们不必从文化差异上寻找中国慈善捐款少的原因，只能从社会组织和慈善事业的法律、政策环境和体制上寻找原因。社会组织与慈善的发展诚如万木生长，我们尚存中华文化的土壤和根，缺少的是阳光、雨露和养分。

在国家政策曙光初露的今天，社会组织的生存与发展，突破资源困境已经升至第一要务。这里需要政府行动的部分比较多。首先，在非灾害条件下，政府必须终结权力越位的“以权谋捐”，把属于民间的这一块还给民间。红会、慈善会、公募基金会应把资源优势转变为支持民间公益慈善发展的推动力量，不要让资源垄断继续成为草根NGO 的“梦魇”。

非公募基金会因其资金的独立性，在改善慈善生态环境中具有独特的作用，盼有更多的非公募基金会选择资助型发展模式，成为民间公益的资源供应者。资助型是国外基金会的基本模式，而在中国，资助型基金会的数量只能以个位计。

转变政府职能，加大政府采购社会组织服务的力度，是建立公共服务发展新机制、助推社会组织发展的关键一环。建议政府拿出财政专项资金、社会服务事业费，来采购社会组织服务，而不只停留在彩票公益金分配作秀上;同时加快事业单位改革，大力发展公建民营、民办公助的社会服务政社合作模式。

需要警惕的是，采购社会组织服务不如工程招标那样有可检测的刚性指标，既然工程招标还有那么严重的腐败发生，政府采购服务更需要建立严格的规章，公开透明，公平公正，择优购买，并加强监督评估。政府采购社会组织服务的寻租行为，将带来劣币驱逐良币的严重后果。这种情况正在一些地方发生，绝不是杞人忧天。

课税制度对于遏制社会组织的发展“功不可没”。要想阻止社会组织在国家经济份额中的比重继续下滑，相比于结束资源垄断和加大政府购买服务力度的措施，修改税制的难度相对较小，且杠杆作用更加明显。鉴于社会组织份额非常小，落实免税政策对于国家10多万亿税收盘子的影响微乎其微，而由此激发出来的社会公益慈善活力、社会爱心和生产力则不可估量。“拔一毛以利天下”，财税部门何乐而不为?

注：本文有关“社会福利”“社会事业”“社会服务”“公共服务”的概念均来自政府不同文件的表述，意思有同有异。在本文表述的语境中，主要用其相同点，故没有刻意解释或转换。

人物介绍：

徐永光：南都公益基金会理事长、中国基金会中心网理事长、中国慈善联合会副会长、“希望工程”创始人

来源：中国慈善家