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志愿服务是志愿者不以获取物质报酬为目的，自愿贡献时间、能力和财富，为社会和他人提供的公益服务。我国现代志愿服务活动既受到西方志愿精神的影响，也是中华传统慈善文化的延续与复苏。20世纪60年代，学雷锋活动为志愿服务事业的发展奠定了良好基础。进入20世纪80年代，伴随着改革开放和市场经济的深入发展，志愿服务活动蓬勃发展。在2001年“国际志愿者年”和2008年北京奥运会、汶川地震等重要事件的影响下，“志愿者”与“志愿服务”概念已经逐渐被社会认同，志愿服务不断发展成为一项具有广泛公众基础的社会事业。在此背景下，总结和梳理我国志愿服务事业发展的成就和问题，并对未来志愿服务事业的发展提出展望，无疑具有重要的意义。
一、我国志愿服务事业的发展历程
总体上看，1949年以来，我国志愿服务事业大致经历了五个重要阶段。
第一个阶段：志愿服务的萌芽与初创阶段(1949-1980)。建国后，随着社会主义制度的建立，与之相适应的社会公益动员体系也应运而生。1955年8月，北京市组织了第一支青年志愿垦荒队，数万名青年踊跃报名，自愿到边远地区开荒种田，这是建国后最早的有组织的公益活动，也是当代青年志愿活动的萌芽。1963年3月5日，毛泽东发出“向雷锋同志学习”的号召，在全国掀起了“学雷锋”活动热潮，进入60年代后，学雷锋活动成为公众参与志愿活动最主要的表现形式。
第二个阶段：志愿服务组织初步建立阶段(1981-1990)。改革开放后，学雷锋活动虽然仍然是公众参与志愿活动的主要形式，但是西方志愿服务理念以及实践开始影响我国。如 1981年，联合国志愿人员组织与大陆开展合作，决定互派志愿者，开展志愿者海外服务计划，这标志着大陆的志愿服务事业开始受到国外的影响。同时，本土化的志愿组织开始兴起，例如，1987年，广州市诞生了全国第一条志愿者服务热线电话;1989年3月18日天津市和平区新兴街朝阳里居委会成立了第一个社区志愿者协会1990年，深圳市诞生了全国第一个正式注册的“义务工作者联合会”。
第三个阶段：全国性志愿服务组织体系形成阶段(1991-2000)。首先，全国各个系统的志愿服务组织开始建立，如1993年12月，铁路系统率先打出了青年志愿者的旗号，开展志愿服务活动。1994年12月5日，中国青年志愿者协会成立，这是我国最早促进志愿服务事业发展的全国性社会团体;1998年底，团中央青年志愿者行动指导中心(团中央青年志愿者工作部)正式成立，负责规划、协调和指导全国青年志愿者工作。1990年代后期，许多行业性志愿者协会也陆续建立起来，并开展各种类型的志愿服务活动，如红十字志愿工作委员会、无偿献血志愿者协会等。其次，1995年世界妇女大会在北京召开，引发政府和公众对民间志愿服务的关注，1994年第一个民间环保志愿服务组织——自然之友成立。再次，在志愿服务法制化建设方面，1999年8月5日，广东省颁布了大陆第一部关于志愿服务的地方性法规——《广东省青年志愿服务条例》，标志着大陆志愿服务法制化进程的开启。
第四个阶段：志愿服务项目国际化与本土化同步发展阶段(2001——2007)。伴随改革开放的深化，志愿服务的国际化影响以及本土化呈现出深化发展趋势。首先，2001年是联合国确定的“国际志愿者年”，外经贸部、共青团中央发起成立了“2001国际志愿者年委员会”，作为“国际志愿者年”相关工作的规划、指导和协调机构，并组织开展了一系列庆祝活动。2002年，中国青年志愿者海外服务计划开始实施，一批优秀青年志愿者赴国外开展中长期志愿服务。其次，全国性的重要志愿服务项目开展起来。如2003年，团中央、教育部、财政部、人事部共同实施了“大学生志愿服务西部计划”，每年招募10000名左右的普通高校应届毕业生，到西部贫困县的乡镇从事1～2年的志愿服务工作，在大学生群体中产生重要影响。从2000年起，共青团中央等单位先后发起实施了“全面推进中国青年志愿者社区发展计划”;2005年3月民政部成立了“中国社会工作协会社区志愿者工作委员会”，专门负责全国社区志愿服务的组织协调工作。再次，企业与民间组织的志愿服务也发展起来，进而形成了政府主导、企业以及社会民间组织广泛参与的志愿服务体系。
第五个阶段：志愿服务事业全面发展阶段(2008——至今)。首先，2008年是志愿服务事业发展史册上具有里程碑式意义的一年。两个重要事件促进了我国志愿服务的发展，一是汶川地震的发生，在灾难发生后，各种志愿组织以及志愿者纷纷参与紧急救援，据不完全统计，深入灾区的海内外志愿者达300多万人，在后方参与抗震救灾的志愿者更是多达1000万。灾区志愿者的善行义举感动了世界，也彰显了公众的公民精神。二是奥运会的举办，在举世瞩目的北京奥运会、残奥会期间，10万赛会志愿者、40万城市志愿者以及100万社会志愿者为奥运会提供了热情周到的服务，赢得了国际国内广泛赞誉，广大青年志愿者被誉为外国媒体称赞为 “鸟巢的一代”。其次，这个时期的志愿服务组织和志愿服务法律建设也得到了发展。
二、我国志愿服务事业发展取得的成就
(一)志愿服务领域不断扩展、志愿服务队伍不断壮大
在志愿服务领域有两支重要的队伍，即社区志愿服务和青年志愿服务。截至2010年底，社区志愿者人数达2900多万人，其中注册社区志愿者达到599.3万人，参与社区志愿服务活动超过5000多万人次，服务小时数达1500万小时。服务对象从老年人、残疾人、优抚对象等弱势群体逐步扩展到全体社区居民，服务领域也从社会救助延伸到再就业服务、卫生和计划生育、社区治安、文化教育、便民利民等方面。截止2011年底，我国注册青年志愿者人数已达到3392万人,建立各类志愿服务站(服务中心、服务基地)17.5万个。目前,各级共青团组织正在积极推进共青团关爱农民工子女志愿服务行动、大学生志愿服务西部计划、青年志愿者海外服务计划、大型赛会志愿服务工作等四项重点工作。
(二)志愿服务组织体系日益健全，呈现多元发展之势
首先，我国已经基本形成省、市、县、乡(社区)四级社区志愿服务组织网络;在青年志愿服务组织管理体系方面，伴随着青年志愿服务的迅速发展，目前已经形成由全国协会(中国青年志愿者协会)、31个省级协会、全国90%以上地(市、州、盟)级协会、80%以上的县(区、市)级协会以及1968所高校的青年志愿者协会组成的青年志愿服务体系。
其次，一些民间公益性志愿组织发展势头很好，尤其是在环境保护、弱势群体救助以及应急管理方面发挥着重要的作用，如自然之友、地球村、绿家园志愿者、星星雨、友成志愿者支持中心、惠泽人等，据我们的初步统计这些组织大约在400个左右，但规模、活动范围等差异很大。
最后，在企业公民、企业社会责任等理念的影响下，一批有社会责任感的企业纷纷组织员工开展志愿服务活动。这些企业开展的志愿服务不断丰富着中国志愿服务的形式与内容,昭示着中国企业志愿服务事业的发展方向。
(三)地方志愿服务法制化进程加快，为志愿服务发展奠定了法律基础
从1999年8月5日广东省通过了第一部关于青年志愿服务的地方性法规《广东省青年志愿服务条例》以来，截至2012年底，已相继颁布实施了34部地方性专门规范志愿服务的法规。当前地方性志愿服务立法步伐呈现出不断加速的趋势。在1999年和2001年，每年仅有一部地方性志愿服务法产生，而在最近的2009年至2012年四年的时间里就有14部地方志愿服务法颁布实施。
此外，中央各个部门也陆续出台了一些规范性文件，为规范和促进志愿服务活动的创造了一定的制度环境。如：1999年2月中国青年志愿者协会通过《中国青年志愿者协会章程》，2005年中国社会工作协会和社区志愿者工作委员会联合制定了《中国社区志愿者注册管理办法》，2006年团中央制定的《中国注册志愿者管理办法》以及2007年由中国红十字总会制订的《中国红十字志愿服务管理办法》等。
(四)志愿服务实践发展推动了理念普及与社会影响的扩大
首先，志愿精神以及志愿服务理念不断普及，尤其是2008年奥运会后更加明显。由笔者主持的“北京奥运会、残奥会志愿者工作成果转化研究”调查显示，有48%的社会公众通过媒体了解了志愿者和志愿服务;83.3%的人认为通过举办北京奥运会，志愿服务理念逐渐深入人心;87.7%的人认为“志愿者”变得家喻户晓;86.9%的志愿者表示在奥运会后，愿意参加类似奥运会、世博会等重大活动; 54.1%的人表示愿意参加社区、支教、助残助老等日常社会服务，47.7%的人表示愿意参加环保类志愿服务活动。
其次，媒体对志愿服务关注度的提升，也反映出志愿服务事业发展以及志愿理念普及的情况。通过对2001年至2010年《人民日报》有关志愿服务的新闻报道的定量分析，可以发现，自2001年至2010年10年间，针对志愿者的报道总体篇幅从2001年的22篇增长到2010年103篇，总量呈大幅度上升趋势。
三、我国志愿服务事业存在的问题
(一)志愿理念尚需进一步普及，公民志愿意识尚待提升
志愿精神是志愿服务的核心，也是推动志愿服务活动长期开展的内在动力和有力支撑。近年来，尽管公众对志愿服务的认知度和参与热情有所提升，但总体上还处在起步阶段，志愿精神仍需要进一步普及。据2010年的一项调查显示，在参与过志愿服务的志愿者中，因为“单位领导要求”、“单位统一安排”和“社区组织劝说”而“被动”参与的占40.9%，超过五分之二;而自己“主动”寻找参与机会的仅占20%。广东省青年志愿者现况调查数据也表明，志愿者在开展志愿服务时遇到的最大困难就在于社会各界对志愿服务不够了解，以致产生种种误解。这些误解包括认为志愿服务应该由政府组织包办，公众不必参与;志愿服务是消遣活动，没有多大意义等。
(二)志愿组织的行政化色彩较浓，自主性较差，自身管理也有待完善
首先，我国的志愿组织是在政府或者官办社团的呵护与扶持下发展起来的，但是从志愿组织的本身属性来看，非营利性、自主性、公益性、民间性是其重要的特征。尽管政府组织在制定促进与规范志愿服务发展的法律政策以及提供必要的资金支持、监督其公益性等方面具有不可推卸的责任，但这绝不意味着用行政化的手段直接管理志愿组织，或者把他们同化为“行政化”组织。
其次，草根性志愿组织在实际运作中表现出了越来越多的非主流特征和受排斥性。一方面由于登记注册制度非常严格，能够通过社会团体登记取得合法身份的，只占到很少一部分。相当数量的志愿组织由于找不到合适的“业务主管单位”而无法获得合法身份;另一方面也有不少志愿者组织干脆不去登记注册。一项对北京市203家志愿者组织的注册方式的调查显示，2.1%的组织经民政部登记注册而成立，6.7%的组织经北京市社团办登记注册而成立，5.2%的志愿者组织在区级社团管理机构登记注册，57.5%的志愿者组织在单位内部登记备案，4.7%的志愿者组织在工商管理部门以企业登记的方式成立，还有16.6%尚未登记注册，另有7.3%的机构采取其他方式注册。同时，志愿服务项目运作资金匮乏，大多数志愿服务经费来源都很不稳定，部分志愿者提供服务还需要自己出资，经费问题已经成为制约志愿服务发展的重要因素。
再次，志愿组织发展不规范，能力建设亟待加强。志愿组织以推进社会公益的实现为其宗旨，但也有少数志愿组织借公益之名行牟利之实，违背了志愿组织的宗旨和精神，损害了志愿组织的声誉，同时，也有个别志愿组织把志愿者当作廉价劳动力，对志愿者从事志愿服务没有应有的保障，如据北京市203家志愿者组织的调查显示：有44.5%的志愿者组织没有与志愿者签订协议，57.3%的志愿者组织从没有给志愿者购买过保险。
(三)志愿服务协调机制亟待完善
目前，志愿服务队伍体系条块分割局面比较突出，造成有限资源的浪费，如青年志愿者、社区志愿者、巾帼志愿者、治安志愿者、老龄志愿者等志愿服务队伍都在社区开展工作，却缺乏有效的协调机制来整合。在志愿服务事业的指导协调方面，共青团系统、民政系统、以及妇联、工会等社团都有自己的志愿服务队伍。志愿服务组织之间缺乏服务信息与资源共享的机制与平台。显然，缺乏统一的协调机制已经成为志愿服务发展的体制性桎梏。
(四)全国性志愿服务立法出台缓慢，在一定程度上制约着志愿服务事业发展
目前地方志愿服务法制建设走在全国的全面，已有34个省(区)、市通过了地方志愿服务法规，但全国性的志愿服务专门立法至今仍在讨论酝酿之中。在志愿服务法制建设议程上，制定全国性志愿服务立法已显得尤为迫切。首先，地方立法虽然发展很快，但也存在质量良莠不齐、规范不一，如对志愿服务组织的界定、对志愿者的奖励措施和奖励标准，志愿服务中法律责任等方面，各地就有不同的规定，有的差异还很大。其次，全国性志愿服务立法的缺位，影响志愿服务法制体系整体建设，造成地方立法资源的浪费。再次，全国性志愿服务立法的缺位不利于全国性志愿服务项目的开展，也不利于志愿服务事业的统筹发展，因为地方性志愿服务立法的适用范围毕竟都只局限在一定的地域范围内，无法运用到全国。
四、我国志愿服务事业发展的展望
(一)弘扬志愿精神、塑造公民美德
联合国志愿人员组织认为：“志愿精神是一种在自愿的、不计报酬或收入的条件下而参与推动人类发展、促进社会进步和完善社区工作的精神，是公众参与社会生活的一种重要的方式，是个人对生命价值、社会、人类和人生观的一种积极态度。”对于社会而言，公民美德是一种公共的善，而最高的美德就是对社群的利益做出奉献。作为一种个人品格，公民美德是在社会实践中生成的，志愿服务作为公民道德教育的一种实践形式，有助于公民美德的形成。同时，公民美德又是公民精神的重要体现，志愿服务在培养参与者的共同体意识、公共责任意识和奉献友爱等公民美德方面具有政府机制和市场机制难以替代的作用，“愿意做志愿服务工作的人数已经成为一个公民社会健康状况的晴雨表”。
(二)把志愿服务事业纳入国家社会发展规划中，从制度上保障志愿服务事业发展
首先，加大对志愿服务的支持力度。从国际经验看，很多国家和地区的政府都会对志愿服务的发展提供资金支持并通过购买服务的方式支持民间志愿者组织的发展。借鉴国际经验，政府应从两个方面加大对志愿服务工作的经费投入力度：一是做好政府购买服务，尽快推进理顺政府购买服务工作机制，制定重点志愿服务项目目录，加大大型志愿服务活动和重点志愿服务项目资金支持力度。二是通过建立志愿服务基金会的方式，为志愿服务提供有效的资金保障，同时还要建立基金财政投入逐年增长机制，逐年按比例加大基金投入，并建立基金规范使用与监督制度，同时，在政策上鼓励引导社会资源对志愿服务的投入。其次，使志愿服务事业与其他社会事业协调发展，发挥志愿服务在弥补政府、市场缺陷作用的同时，避免志愿不足的缺陷。
(三)完善志愿服务工作的协调机制，建立协调有序的志愿服务工作体系
目前我国志愿服务管理体系包括共青团、民政部、精神文明办以及城市综合治理办公室、妇联等部门，这种分散的管理体系是在志愿服务发展过程中自发产生的，但随着志愿服务事业的深入发展，这种分散多元的管理体系的弊端也日益显露：一是各个管理体系从本部门需要出发，开展各自的志愿服务项目，其间缺乏有效地协调与整合，各自为政，难以形成合力;二是各部门都有自己的管理模式和激励机制，规范统一的促进志愿服务发展的制度体系难以有效建立;三是现有的志愿服务管理体系，难以有效吸纳草根性民间志愿者组织。
从一些先进国家的志愿服务推动经验看，都有一个枢纽型组织统筹协调志愿服务的发展。例如，美国政府设立了自由服务军团(USA Freedom Corps)、英国政府设立了志愿服务部(Voluntary Service Unit)来推动志愿服务的发展。在西班牙，则有内阁统筹志愿服务工作推展计划，整合劳动、环保、教育、文化、体育、内政和卫生等部门，一起推动志愿服务工作。因此，创设一个全国性的官方或半官方的志愿服务协调机构是统筹协调志愿服务事业发展的一项重要制度保障，也是各个国家和地区开展志愿服务的一个通行做法。尽管在2008年中央明确由中央文明委统筹协调全国志愿服务工作，但就地方层面来看，这种协调机制并没有有效建立起来。长远来看，志愿服务协调机制应该既能整合政府资源、又能整合社会资源。因此，建立由中央某个机构(可以是现有机构，也可以考虑新建机构)牵头，协调政府与社会团体如共青团、民政系统、文明委、妇联等组织制定志愿服务发展的法律、政策，由各地志愿者协会、民间志愿者组织等具体实施的协调机制是当务之急。
(四)积极推进全国性志愿服务立法进程
国际志愿服务发展的经验表明，志愿服务立法在促进志愿服务发展中起着基础性的作用。联合国在评估各国志愿服务事业的发展成效时，也把是否制定志愿服务的法律规范作为重要的评估指标。如美国早在1973年就制定了《志愿服务法》，加拿大也于2001年颁布了《志愿工作法》;中国台湾地区于2001年颁布了《志愿服务法》;日本于1998年通过了《特定非营利活动促进法》等。在未来一段时间内，我国立法部门需在借鉴各国志愿服务法规并参照地方志愿服务立法经验的基础上，加快全国性志愿服务立法进程。通过立法强化政府在志愿服务发展中的统筹协调、激励保障以及规范监督等责任，明确志愿组织、志愿者的权利和义务，以规范和促进志愿服务事业发展。
来源：《中国行政管理》 作者：魏娜
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发表于 2013-9-26 20:23:12