解读：宁波市慈善事业促进条例解读：规范慈善活动

猴子

　《宁波市慈善事业促进条例》(以下简称《条例》)于2011年4月26日宁波市第十三届人大常委会第三十二次会议审议通过，并于7月29日经浙江省第十一届人大常委会第二十六次会议批准，将于2011年10月1日起施行。作为我省第一部关于慈善事业的地方性法规，《条例》对规范慈善活动，保障当事各方合法权益，促进我市慈善事业健康发展有着重要意义。　　解读之一：为什么要制定慈善事业促进条例
　　我市是全国闻名的爱心城市，市委市政府非常重视慈善事业的发展，公众对慈善活动也表现出了极大的热情和强烈的意愿。据统计，从1998年9月宁波市慈善总会成立到2010年6月，市、县两级慈善总会累计募集慈善资金21.41亿元，救助支出13.97亿元，受助困难群众达72.8万人次，资金规模占全省三分之一。但在实践中也存在有些慈善活动的资金募集不规范、社会募捐发起随意性大、运作不够透明、缺乏监督等问题，一定程度上影响了我市慈善事业的发展，迫切需要制定一部专门的地方性法规予以规范和指导。
　　经过多年的努力并充分吸取和借鉴其他省市在慈善方面的立法经验，市人大常委会通过了这部法规。《条例》的出台有着重要的意义：一是有利于促进我市慈善事业的长远发展。二是弥补了现有法律、法规的不足。《条例》的出台是推动我市慈善事业率先发展、规范发展的重要举措，也可以为全国人大相关立法提供实践探索。三是推进我市慈善事业管理的创新发展。
　　解读之二：慈善活动包含了哪些内容
　　目前国家法律法规没有对慈善活动作专门的解释，因此有必要对慈善活动进行一个合理的界定。根据相关文件和我市开展慈善活动的实践，《条例》第二条规定，“本条例所称的慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供慈善服务等方式，自愿、无偿开展的扶老、助残、救孤、济困、助医、助学、赈灾和其他公益事业等活动。”这里首先明确了人人都可以参与慈善活动，明确了慈善活动是“自愿、无偿、不求回报”的高尚行为，同时列举了七种常见的慈善活动，包括扶老、助残、救孤、济困、助医、助学、赈灾和其他公益事业。根据国家《公益事业捐赠法》的规定，公益事业是指非营利的救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；教育、科学、文化、卫生、体育事业；环境保护、社会公共设施建设；促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。《条例》规定的“其他公益事业”是指除扶老等七项活动以外的公益活动，也属于慈善活动。
　　慈善活动的开展方式主要是捐赠财产和提供慈善服务，目前省和市对志愿服务已制定了专门的法规，为避免重复立法，《条例》第三条特别规定，“自然人、法人和其他组织的慈善志愿服务活动，依照省、市相关法规的规定执行。”
　　解读之三：如何设立慈善组织
　　通过设立慈善组织来开展慈善活动，这是世界各国慈善事业发展的必然趋势，也是吸引广大公民和其他组织积极参与慈善活动、提高慈善活动质量和效果的主要形式。《条例》第十条借鉴外地立法经验和国家的相关规定，对慈善组织作了明确界定，“本条例所称的慈善组织是指以慈善为宗旨，依法登记成立的非营利性社会组织。”为了充分发挥社会各界参与慈善活动的积极性，应当鼓励有志于从事慈善事业、也有能力从事慈善事业的公民和组织，依法设立各类慈善组织，开展各具特色的慈善活动。《条例》明确规定，自然人、法人和其他组织可以根据国家有关社会组织管理的规定，直接向当地民政部门申请成立慈善组织。民政部门作为慈善活动主管部门，负责本行政区域内慈善事业的发展和慈善活动监督管理工作。
　　目前我国的慈善组织总体水平还处于发展起步阶段。慈善组织要获得更大的发展，其中一个很重要的方面就是要建立健全以章程为核心的内部管理制度，实行阳光运作、规范管理，做到决策科学化、运作规范化，从而不断提高慈善组织的公信力，为捐赠人提供及时高效的服务。《条例》第十一条对慈善组织的章程制定和章程应当明确的内容作了规定，“慈善组织应当按照国家有关社会组织管理的规定制定章程，并依法设立理事会、监事和办事机构，实行民主决策、民主管理、民主监督。慈善组织的章程应当包括名称、住所、宗旨、业务范围、活动地域、理事会和监事的职责、财产管理和使用原则、慈善组织的终止条件、程序和终止后财产的处理以及法律、法规规定的应当在章程中载明的其他事项。”
　　为加强慈善组织自身管理，提高慈善组织的社会公信力，《条例》第十二条至第十六条还分别对慈善组织的资产管理和使用、财务管理、信息公开以及慈善组织终止后剩余资产的处理等方面作了明确规定。其中慈善组织的信息公开是最近社会公众比较关注的话题，从国外慈善组织的发展历程来看，慈善组织的信息公开透明，是慈善组织必须遵守的原则，但目前我国的慈善组织在信息公开方面做得还不够，为此《条例》第十五条对慈善组织信息公开的途径和公开的内容作了特别规定。
　　解读之四：哪些主体可以开展募捐活动
　　通过募捐开展慈善服务，是慈善活动的主要方式。目前，社会公众参与慈善事业的积极性很高，但是募捐主体比较多，募捐不规范现象时有发生，造成部分公众对慈善活动不信任。为了更好地规范募捐活动，《条例》第十七条首先明确了募捐的定义，“本条例所称的募捐，是指基于慈善目的面向社会开展的募集捐赠活动”，明确了募捐活动与捐赠活动的最大区别在于面向社会公开开展。二是明确了慈善组织可以开展与其宗旨、业务范围一致的募捐活动，而不需要经过备案。三是明确了慈善组织以外的其他组织需要开展募捐活动，可以委托或者联合慈善组织进行，或者依照《条例》规定在特定的时间和特定的地域范围内以规定的方式单独开展。《条例》对其他组织开展募捐的三种方式作了明确规定，方便其他组织依照各自实际情况，选择合适的方式开展募捐活动。四是《条例》第十八条对单独开展募捐活动的组织应当具备的条件作了规定，并规定单独开展募捐活动的组织应当在开展募捐活动之前，向募捐地民政部门备案。
　　宁波是爱心城市，涌现出了“顺其自然”、严意娜等一大批爱心人士，为了鼓励社会公众开展互助性的募捐活动，《条例》第十九条对互助性募捐活动作了特别规定，“为帮助特定对象或者应对突发事件，经单位或者居(村)民委员会同意，可以在本单位或者本社区(村)等特定范围内开展募捐活动，所募得的财产以及使用情况应当及时公示。”《条例》对互助性募捐活动的规定，明确了互助性募捐活动不需要经过民政部门备案，只要经单位或者居(村)民委员会的同意就可以直接开展，而且该条款规定的“特定对象”并不局限在本单位或者本社区(村)范围内。
　　解读之五：如何开展募捐和捐赠活动
　　募捐活动的开展方式有很多，随着网络的普及，实践中通过网络等新方式来开展募捐的情形也越来越多，《条例》第二十一条第一款对募捐活动的开展方式作了明确规定，“慈善组织和单独开展募捐活动的组织可以通过公开募捐、协议募捐、网络募捐、建立冠名基金等形式来开展募捐活动。”《条例》同时也鼓励慈善组织在基层单位设立经常性募集捐赠点，方便群众捐赠财物。
　　募捐活动方案包括募捐活动的目的、时间、地域、方式、所募财产用途等大量关于募捐活动的信息，募捐组织在开展募捐活动之前制定募捐活动方案是募捐活动开展的重要环节，《条例》第二十二条对募捐活动方案作了规定，“慈善组织和其他募捐组织开展募捐活动，应当事先制定募捐活动方案，并将组织登记证书等能够证明具有募捐主体资格的材料和募捐活动方案通过新闻媒体或者相关网站向社会公告。”
　　实践中以义演、义赛、义卖、义拍等方式向社会公开募捐的情形比较多，但同时也存在资金使用情况不明，成本开支过大等问题，《条例》第二十三条对该类募捐活动作了特别规定，“慈善组织和其他募捐组织以义演、义赛、义卖、义拍等方式向社会公开募捐所募得的资金，在扣除必要的成本后应当全部用于募捐活动方案确定的用途，并接受审计监督，通过新闻媒体或者相关网站向社会公告。”
　　为了规范募捐行为，《条例》第二十四条还对募捐活动结束后向社会公开的内容作了规定，募捐组织应当在募捐活动结束后二十日内将募捐情况向社会公告，并报民政部门备案，便于公众对募捐全过程的监督。同时还明确，慈善组织和其他募捐组织接受捐赠后应当出具捐赠专用收据，并将受赠财产登记造册。
　　向慈善组织捐赠财物是公众开展慈善活动的主要方式。为了保证捐赠行为的有效性，《条例》第二十五条规定，捐赠人捐赠的财产，应当是其有权处分的合法财产；捐赠的物品应当具有使用价值，符合安全、卫生、环保等标准；捐赠知识产权等无形财产的，应当提供有关权利证明，并依法办理相关手续。
　　针对实践中发生的不按承诺兑现捐赠的情形，《条例》第二十六条作了特别规定，“捐赠人不能当场兑现捐赠的，慈善组织和其他募捐组织可以与捐赠人订立捐赠协议，并可以申请公证。捐赠协议应当载明捐赠财产种类、质量、数量、用途和兑现时间等内容。捐赠人应当及时履行捐赠协议，到期不履行的，慈善组织和其他募捐组织应当催告履行。”
　　解读之六：如何开展慈善服务活动
　　慈善组织募集到慈善资金或者物品后，通过合适的慈善项目为受益人提供慈善服务，是慈善活动的重要环节，也是实现慈善目的的最终环节。为了对慈善组织的相关服务行为进行规范，《条例》第三十条第一款规定，“慈善组织开展慈善服务应当明确服务项目、服务对象的条件和服务标准，并向社会公告。”第三十一条第一款还对受益人对募捐财产的使用作了规定。在人大常委会审议过程中，不少委员也对受助人死亡或者受助目的已达到但仍有受赠财产剩余的情形展开了讨论，综合考虑捐赠人的捐赠意愿和目的，《条例》第三十一条第二款规定，“慈善服务目的已经实现或者因特殊情况无法实现时，慈善组织应当终止服务，受益人或者其财产管理人应当将剩余的募捐财产退回慈善组织。”
　　为了体现慈善组织以慈善服务为主的宗旨，充分发挥慈善资金的作用，《条例》第三十二条规定，“慈善组织应当制定年度慈善项目支出计划。每年慈善项目总支出，不得低于上一年募集总额的百分之七十，但捐赠人就捐赠财产的使用范围、对象和期限有约定的除外。” 《条例》借鉴了国务院《基金会管理条例》的有关规定，从慈善组织的本质和捐赠人的意愿出发，对慈善组织的支出比例作出了明确规定。
　　解读之七：明确了哪些奖励和扶持制度
　　慈善事业的发展程度从一个侧面反映了社会文明的进步程度，目前我国的慈善事业发展还处于起步阶段，需要得到各级政府的支持和推动。为此《条例》对各级人民政府的职责作了规定，并结合我市实际，明确市人民政府应当设立“宁波慈善奖”，对慈善事业发展做出贡献、社会影响较大的自然人、法人和其他组织予以表彰。为吸引境外人士参与我市慈善事业，《条例》第三十六条第三款还规定，“对本市慈善事业发展做出突出贡献的境外人士，由市人大常委会授予荣誉市民的称号。”制定税收、金融等优惠政策是推动慈善事业发展的有效途径，但是税收、金融等优惠政策的制定需要国家立法加以明确，地方性法规没有相关的权限，《条例》第三十八条规定，自然人、法人和其他组织开展慈善活动，兴办慈善实体，可以依法享受建设用地、税费、金融等优惠政策和资金补助。对慈善事业做出突出贡献的企业，市和县(市)区人民政府及有关部门应当对企业发展提供支持和优惠。《条例》第三十九条规定，自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善事业，依照国家规定享受税收优惠。税务部门应当依据捐赠专用收据及时办理税收优惠，方便和简化办理手续。
　　为更好地体现“我为人人、人人为我”的慈善宗旨，《条例》第四十条规定，“对慈善事业做出较大贡献的个人，其本人或者家庭生活遇到困难时，可以向当地慈善组织提出服务申请，慈善组织应当优先给予服务。”
　　解读之八：如何加强对违法行为的监管
　　为更好地规范慈善活动，《条例》第四十一条对强行募集摊派、不按照规定开展募捐活动、不按照募捐活动方案使用募捐财产、不按照规定履行信息公开等违法行为规定了法律责任，并进一步明确以上这些违法行为应由民政部门责令改正，给予警告，并可以责令限期返还募捐的财产；难以返还的，责令用于原募捐用途或者其他慈善项目。
　　《条例》第四十三条、第四十四条、第四十五条分别对不具有募捐主体资格的组织擅自开展募捐活动、开展募捐活动不备案，侵占、挪用、毁损慈善资产等违法行为规定了相应的法律责任。


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