对话学者：“扶贫项目应由受益者参与决策”

猴子

吴国宝 中国社会科学院农村发展研究所贫困与发展金融研究室主任
杜晓山 中国社会科学院扶贫领导小组副组长、陕西省政府扶贫顾问
汪三贵 中国人民大学农业与农村发展学院教授、反贫困问题研究中心主任

■ 对话动机

长期以来，中国的扶贫以“开发式扶贫”为主导，强调区域性瞄准。

上世纪80年代，提出贫困县的概念，后来认为县的范围太大，瞄准的单位缩减到贫困村，目前在新纲要中划分片区进行扶贫。同时，对于扶贫资源的瞄准机制，提出了更高要求，考虑怎样真正惠及最穷的一部分人，注重群体瞄准。

昨日，针对“开发式扶贫”的利与弊，三名学者各抒己见。

1变化

由温饱到“两不愁三保障”

新京报：如何看待我国几十年来的扶贫战略？

汪三贵：关于中国这些年的扶贫效果，有一个系统评估，其中也有来自世界银行的数据。基本的判断和结论是，这些年的扶贫是有效果的，扶贫投资有相当的回报，基本能达到10%以上。

另外，贫困地区的人均收入的增长速度，和邻近区域相比，增长更快，高于平均水平，当地基础设施变化也更快。

钱没有白扔，还有相当回报，推动了贫困地区的发展。问题在于，可能最穷的贫困人口，没有从扶贫政策中得到平等收益。近20多年的开发式扶贫促进了贫困地区发展，但在贫困地区内部，有更多收益还是条件相对比较好的贫困人口。

新京报：这几十年，具体的扶贫方式有怎样的变化？

吴国宝：在过去的10年，我们的开发性扶贫工作主要有5个重点：分别是整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训、科技扶贫、异地扶贫等。

如今的扶贫方式，强调综合扶贫：扶贫目标由解决温饱，到“两不愁三保障”，即吃、穿不愁，教育、医疗、住房有保障，改善贫困地区的生态环境，实现贫困地区收入的更快增长；扶贫方式由开发式扶贫转向开发性扶贫与最低生活保障制度衔接，由政府扶贫为主转向政府扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合。

2利弊

政府主导过度 效率会不高

新京报：中国的扶贫开发一直是“政府主导，社会参与”，这种模式有哪些利弊？

杜晓山：扶贫的资金，扶持的方向目标，是否能落到实处，是否能得到效益，恐怕是一个长期没有解决的问题。比如：调研过程中，也会看到穷人没有真正得到实惠，扶贫资金被有权势的富人有意无意地侵占，甚至被挪用等。

汪三贵：政府是各项扶贫政策的制定者，扶贫的资金和大量投入，也是政府来筹集，很多扶贫项目的执行和实施也是地方政府在做。但在实施层级方面，政府容易主导过度，可能导致扶贫效率不高，扶贫没有起到真正作用。

新京报：一些贫困地区，因为领导人的关注和到访，形成一种爆发式扶贫，扶贫项目纷纷上马，这种现象是否与政府主导的模式有关联？

吴国宝：举个例子，中国长期存在对口帮扶，一个省里，如果是省委书记对口帮扶的扶贫点，好处会比其他地方多好多倍。其背后，是偶发性因素、政治因素在扶贫资源的配置中起到了很大作用。所以，一个地方短期内得到的扶贫资源有多少，怎么用，谁来监管，这些都是我国扶贫中存在的问题。

3原因

产业扶贫失败 把握市场不准

新京报：一种状况是，由政府推动的一些产业化扶贫项目不符合当地实际，半途而废，不仅造成扶贫资金浪费，还加重了贫困农户的债务负担，如何解决？

汪三贵：产业扶贫的失败，是因为政府决策不是为农民需求考虑，而政府也没有办法把握市场。在上个10年的扶贫工作中，我们已注意到这个问题。参与式扶贫是很细致的工作，政府主导下的参与式扶贫，并不符合现实。

扶贫应该由村民自己组织起来，参与到项目的选择、决策、监督中去，他们有这样的能力，但缺乏组织。农民需要自己组织起来，还需要外部的推动者和协调。

杜晓山：这是缺乏前期的评估，所以，扶贫纯粹由政府部门来做不行，一个扶贫项目上报，由政府评审通过后，进行资金拨付，同时还需要有社会组织、公民组织、受益者本身来参与执行和监督，另外还要有社会的监督，专家、媒体等监督。

新京报：之前注意到，有贫困县曾发生过专项扶贫资金被挪用，发展当地支柱产业的状况，该如何避免？关于扶贫资金的使用和管理，具体的监督方式又有哪些？

吴国宝：我国对扶贫资金分配和使用的监督，主要有三个渠道。一是来自政府主管部门的监管，财政部牵头建立了财政扶贫资金信息管理系统，对扶贫资金的拨付、使用，中央可以监督到县一级；二是由审计部门进行的审计；三是包括媒体在内的社会监督。但是独立的、专业性的监督不够，需要加强。

汪三贵：从贫困县的角度来讲，（发展支柱产业）这样的决策没有问题。作为一个贫困县的政府，财政收入和GDP的增长，是它做一些决策的动机。但长远来看，并不是解决贫困的途径。扶贫不应只是经济的发展，收入的增长，而是解决多维度的贫困。

4理想模式

政府提供资金 专业机构负责管理

新京报：进入下一个10年，有没有一些新的扶贫方式值得注意？

汪三贵：现在来看，最有效的方式是投资人力资本，人力资本最核心的部分是教育和健康，贫困人口的人力资本提高之后，最有效的扶贫方式，就是让穷人参与到市场中去。

另外，目前贫困标准的核心是以收入为评价标准。但从全世界研究趋势来看，贫困通常是多维贫困，贫困不仅是收入低、消费低，不能受教育，身体健康差等都是贫困。今后扶贫应从多维度来看，需要的措施和时间跨度也不一样，短期和长期扶贫结合。

最后，政府部门的各项决策出台前，应具备一个贫困视角。比如撤点并校政策，虽然是集中教育资源优质办学，但对于贫困人口来说，受教育的机会比提高教育质量重要得多。所以，扶贫也要形成多部门联动。

吴国宝：中国应该采取综合的扶贫思路，一方面改善政府扶贫的效率、方法，并将重点放在改善穷人进入市场的机会和能力上面；另一方面完善社会保障制度，以再分配的方式减缓贫困；同时试验扩大社会组织在扶贫中发挥更大作用的有效方式。

杜晓山：从长远来看，中国扶贫的最理想模式是政府提供扶贫资金，而资金的传递和管理应主要由农民自己的组织和专业性的民间机构来负责。这也是世界其他地区成功扶贫的方式。

我国的第三部门很弱，虽然在不断孕育发展，但总的来说，不是特别有力，而且本身素质和能力也有限，规模也有限，还需长远发展。

（新京报）