《中国第三部门观察报告2014》摘要

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[总报告]公益领域：“行政化”与“去行政化”的双重变奏

近年来，中国公益领域“去行政化”的呼声日趋高涨。此类呼吁并非空穴来风，相反，有着深刻的现实根据。一方面，公益领域“行政化”不断上演，如强制性公益仍然昌盛；歧视性执法随处可见；官办组织享受超出法律规定的优待，垄断了大部分资源，却大多时候只对政府负责，社会无缘置喙。另一方面，与之相反的公益领域的“去行政化”进程也进行着。如逐步改革双重管理体制，多省份对四类组织实行直接登记制度。三十年来，在中国的公益领域中，“行政化”与“去行政化”并肩而行，上演着令人目眩的“双重变奏”。

《第三部门观察报告2014》推出年度主报告，从公益领域“行政化”的表现和实质、“行政化”的根源、“去行政化”的动力，以及改革开放以来“行政化”与“去行政化”双重变奏呈现的趋势进行了全面、深度的剖析。

报告认为，中国公益领域“行政化”的实质是“行政控制”，而非依法管理，是“权大于法”，行政主导立法及政府巨大的自由裁量权。主要表现为“政府越位”和“歧视性执法”。政府越位具体包括行政干预募捐及捐款使用、干预公益组织内部治理。而歧视性执法覆盖了公益组织从登记到资金、组织运营、到税收优惠的方方面面。

公益领域“行政化”的“深层根源”是行政权力不受制约，而其“直接根源”是政府维护自身利益的意志和能力。政府首先要维护自己的政治利益，其次希望扩大自己的经济利益，再次还要保护“自己人”的利益。同时作为既得利益者，官办公益组织也会想尽办法维护自己的既得利益。另外，计划经济时代的历史积弊也是重要原因。

谁来推动“去行政化”？文章对此进行了剖析。文章认为，去行政化的动力来自行政化的受害者，包括民间公益组织，公益事业的受益者——大众，甚至政府。长期来看，社会是“赢家”，政府“相对优势”不断下降，总的趋势还是“去行政化”，尽管在这个总趋势中“行政化”现象此起彼伏。但是，这并不表明公益领域的“去行政化”的进程能够持续顺利地进行下去。实际上，自2011年以来，变化的趋势愈加模糊，难以预测。
[引自《中国第三部门观察报告2014》，中国社会科学文献出版社出版，中国扶贫基金会资助，中国人民大学非营利组织研究所与公域合力管理咨询编著。]

[分报告]公益组织公信力危机及应对

公众参与、监督公益事业的热情日渐高涨，公益组织的公信力议题成为公益组织与公众及其他利益相关者之间不可回避的重要议题。由于公益领域的公信力问题频发，可以说，公信力议题一直是个老议题，但也一直是个新议题。近年公益组织以及公益领域、政府主管部门在公信力危机面前显示出的“无力”、“无奈”、“无方”，甚至有些近乎“自杀”、“他杀”的应对方式，不仅使公益组织公信力危机升级、频发，还使公益组织、公益行业，乃至中国遭遇严重后果和影响。
《中国第三部门观察报告2014》对公益组织的公信力危机的发生、升级、应对，以及不利应对造成的负面影响进行了剖析。报告以危机爆发可能性与危机升级可能性为指标构建了“公信力危机爆发与升级矩阵”，提出公信力危机应对原则及不同处境下的应对策略。
报告指出，公益组织需正确应对“危”和“机”，采用积极而有策略的应对方式“化害为利”，使公信力危机应对成为公益组织发展、改变、变革和创新的机会，成为公益行业乃至被波及的社会借此进行必要的变革，特别是体制变革的机会。
[引自《中国第三部门观察报告2014》，中国社会科学文献出版社出版，中国扶贫基金会资助，中国人民大学非营利组织研究所与公域合力管理咨询编著。]

[分报告]中国社工：专业教育与职业化发展严重脱节

自20世纪80年代社会工作学科重建以来，在政府和社会的关注与重视下，我国社工事业发展迅速，并取得可观的成效。然而，专业社工就业难、薪资低、流失率高、不被社会认可等问题普遍存在。究其原因，症结在于我国社工的专业教育与职业化发展严重脱节。
该文通过对我国社工专业教育与职业化发展历程的分析发现，专业教育重建过程中的“快速移植”策略以及职业化发展的滞后决定了二者之间的必然脱节。进一步追根溯源，文章认为深层根源在于政府推动社工事业发展过程中对现实需求的忽视。社会工作专业属于社会科学的一部分，社工作为一种职业重点在于与人打交道、与现实问题紧密相关，因此无论是人才培养还是人才输送都必须依托现实需求。脱离了现实需求，人才培养的目标不会清晰准确，人才输送更无从谈起。尽管问题严峻，本文认为只要政府扎根社会实际需求，理性规划社工专业教育的建设及职业化发展，赋予专业社工组织独立的职业地位和自主空间，再辅以专业社工组织自身的能力建设，中国社工必将拥有一个乐观的前景。
[引自《中国第三部门观察报告2014》，中国社会科学文献出版社出版，中国扶贫基金会资助，中国人民大学非营利组织研究所与公域合力管理咨询编著。]

[分报告]流动人口基本公共服务均等化——政府、企业及NGO的角色

据统计，2012年全国流动人口达2.36亿，他们已成为中国产业工人的重要组成部分和城市基础建设的主体。但他们一方面脱离农村基本保障，另一方面无法纳入城市保障体系，在医疗、住房、子女受教育等基本公共服务获得上属于相对弱势地位，其基本公共服务获得不足成为严峻的社会问题。这关系到社会公平正义的实现以及中国的稳定发展。
这一社会问题的根源在于政治、经济及社会等诸多方面，它关系到政府、企业、乃至社会组织的功能与角色，它正在对现有的政府职能、企业经营及NGO的作用提出了挑战，2010年党和政府在“十二五”规划中提出的以农民工市民化为重要突破口，初步拟定实现基本公共服务均等化的目标成为摆在这三种组织实体面前的重要议题。
在推进流动人口基本公共服务均等化的过程中，需要政府、企业和NGO三部门实体通力合作，进行功能和资源整合，发挥各自优势和实力。本报告聚焦在政府、企业及NGO在推进流动人口基本公共服务均等化中应承担的角色上，辅以详实的案例进行剖析，以期为构建三方功能及资源整合、优势互补的公共服务均等化模式提供建议。
在三方合作模式中，政府是当然的主要责任主体，应当以社会公平正义和公共利益为基本出发点，承担资源提供和整合者的角色；企业应当以可持续共赢为出发点，承担基本劳动保障提供者及资源支持者的角色；NGO应当以发挥维护公平正义的倡导优势，承担服务提供、监督和价值倡导者的角色。因此，这种功能及资源的整合、优势互补、多方共赢的模式，应成为推进流动人口基本公共服务均等化的一个努力方向。
[引自《中国第三部门观察报告2014》，中国社会科学文献出版社出版，中国扶贫基金会资助，中国人民大学非营利组织研究所与公域合力管理咨询编著。]

[分报告]政府与彩票公益

彩票公益因运作模式的巧妙，其广阔的发展前景难以估量。
我国彩票公益事业发展迅速，却隐含着不可忽视的深层问题。由于售卖彩票获得大量、甚至巨额公益金，政府重于“圈钱”，轻于监管，缺乏公平竞争和公开透明，其中问题重重，给彩票事业的健康持续发展带来巨大隐患。《中国第三部门部门观察2014》从“政府为发展社会公益事业而发行彩票”、“发行和分配分离保障筹资效率”、“发行阶段存在的问题”、“分配阶段存在不足”、“政府职责：使彩票公益金健康高效”等方面对政府推动彩票公益发展所存在的问题进行分析。
彩票原本是一种特殊的私人物品，政府基于社会公益目的，将发行彩票作为公共物品供给的一种筹资方式，通过将发行阶段和分配阶段适度分离，通过商业手段筹资而将筹集资金用于公益目的，一定程度上解决了公共物品供给与需求的矛盾。但是，彩票公益金的获取本质上等同于彩民对社会公益事业的捐赠，政府在此过程中需本着负责任的态度及原则。但实际上，我国彩票发行阶段出现过度利用彩民赌性而出现问题彩民，发行垄断又导致高额发行费用的产生挤占彩票公益金分配比例，彩票销售乱象丛生，商业手段凌驾于公益目的之上。而分配阶段则存在诸如彩票公积金使用范围仍显狭窄，彩票公益金使用主体单一，彩票公益金分配缺乏公开透明的问题。
参照国际经验，报告本着彩票公益金健康发展、高效利用的目的，对政府提出中肯建议。一，政府需规定彩票公益金的管理原则与发行机构；二，政府需明确彩票公益金的使用主体和领域；三，政府需构建负责任的博彩机制；四，政府需采用竞争模式降低发行费用；五，政府需建立相对独立的监管体制。
[引自《中国第三部门观察报告2014》，中国社会科学文献出版社出版，中国扶贫基金会资助，中国人民大学非营利组织研究所与公域合力管理咨询编著。]

[典型机构] 中和农信的草根金融与社会绩效

在中国，面向低收入者、贫困群体、农户、个体私营就业者、微企业或小企业等草根经济体的无抵押、无担保的微型信用贷款极为短缺。而国内大量新生的商业性贷款公司几乎不关注这一问题。
由中国扶贫基金会创办，目前国内最大的公益性小额信贷公司——中和农信项目管理有限公司（简称中和农信），致力于为草根经济体，特别是底端低收入人群和贫困人群，提供草根金融服务。中和农信以草根金融为行动哲学，认为草根经济体需要的不是救济，他们不缺乏生存和发展的智慧，一旦获得一定的信贷资金支持和相关服务，能够通过自己的努力改变自己的生活。中和农信建立了一套准确瞄准贫困人口、低收入人群等草根经济体的机制，从制度上惠及他们，覆盖金融盲点。更为难能可贵的是，中和农信以企业化管理的方式经营公益性小额信贷，既优化了整体的财务经营状况，主客观上又不偏离其既定社会目的。同时，中和农信重视社会绩效的达成，关注目标客户群体的隐性福利，性别平等及赋权，并具有发展公益性小额信贷的行业担当。中和农信之所以有如此成就，是创新造就了中和农信，它通过治理改革保障经营效率和社会目标，进行多元化融资资源组合，运用稳健的运营管理控制风险提升效益，以透明建立公信力。
与草根经济体巨大的需求资金缺口相比，中和农信提供的资金额度虽然很小，但它是推动中国草根金融发展的典范，具有时代意义。
[引自《中国第三部门观察报告2014》，中国社会科学文献出版社出版，中国扶贫基金会资助，中国人民大学非营利组织研究所与公域合力管理咨询编著。]

[典型项目] 银杏伙伴成长计划：公益变革的力量

改革开放三十年来，中国的经济转型和经济发展引人瞩目，而中国的社会转型和变革却相对滞后、缓慢。民间公益起步晚，政策环境及制度限制大，资金及人力匮乏，加上薄弱的社会基础，中国的民间公益尚未形成强大的力量，民间活力不足。
与此同时，中国的公益运作模式大多停留在捐款、赠物、扶贫济困的传统慈善模式上。人们对大部分公益组织的理解不过是搬运工。很多人不认为做公益需要专业的人、需要专业的投入。很多资助型基金会也只关注项目执行，而不重视人才与项目执行效率之间的关系，忽略自身人才培养和发展。多种因素致使中国民间公益组织的人力资源状况与其他行业的状况形成巨大反差：人力资源严重匮乏，人员薪资和福利过低，人员发展机会少，人员流失频繁，专业性差。
2010年9月，南都公益基金会发起了资助民间公益人才的战略性项目——银杏伙伴成长计划，资助青年人突破成长上的瓶颈，成为推动某一公益领域发展的领袖型人才。计划实施3年来，通过媒体平台和资源对接，使公益人力资源问题以及解决方案获得了更广泛的关注和参与。所开发的一套有助于产生未来公益领袖的“梦工厂”式的运营机制，包括筛选、支持、网络建设，切实、有效地培养新时期的中国民间公益领袖。该计划同时倡导社会各界一起支持公益人才、搭建人才成长的支持体系。银杏伙伴成长计划直接投资于人，其资助理念、资助路径，在中国公益发展史上具有里程碑的意义。它对公益领域，特别是对公益基金会具有变革性的影响。这股变革的力量因何而起，如何发展，“银杏伙伴成长计划：公益变革的力量”一文从变革背景——中国公益人才发展遭遇瓶颈、变革思维——投资于人、变革路径及变革影像对银杏伙伴成长计划为何产生影响力进行了解读，文章最后以“变革进行时”阐述了银杏计划的未来走向。
[引自《中国第三部门观察报告2014》，中国社会科学文献出版社出版，中国扶贫基金会资助，中国人民大学非营利组织研究所与公域合力管理咨询编著。]


[典型人物]邓飞自述

邓飞因微博打拐、免费午餐、大病医保、中国水安全计划，闻名公益界。“本业”是香港《凤凰周刊》记者部主任的邓飞，其“跨界”公益的经历与感受值得总结、分享。2013年7月14日，邓飞在中国人民大学非营利管理方向MPA暑期专业课“非营利组织前沿问题研究”讲座上介绍了自己如何由一个媒体记者，一个新闻记录者，变成了一个影响公益界及大众公益的行动者、慈善家。
《中国第三部门观察报告2014》以邓飞自述的形式，从“一种工具”、“四种力量”、“做模型”、以及“行动能力和倡导能力”对邓飞成就公益的四个关键方面进行了解读。邓飞擅长使用“一种工具”——微博，使人们联动起来。他集结“爱”的力量，运用新闻的手段使人们关注弱势群体的利益，关注公共利益，并引起人们的共鸣；他运用“透明”的力量赢得支持者的信任；运用“联合”的力量实现各部门优势互补；运用“民主”的力量形成规则和创造力。他做公益思路清晰，通过做模型，追求标准化、产品化和品牌，进行项目的管理、复制、扩展，供他人效仿。他认为，做公益仅有策划能力是不够的，一定要有行动能力和倡导能力，“左手是公益，右手是媒体”，可相互促进。
邓飞有着独特的公益观，推动变化是他的理想，他将公益融入了他的生命之中。他的公益观是传统慈善与现代公益的有效结合，是一种影响众多追随者的现实梦想。
[引自《中国第三部门观察报告2014》，中国社会科学文献出版社出版，中国扶贫基金会资助，中国人民大学非营利组织研究所与公域合力管理咨询编著。]

[典型人物]资助之道——何进的思考与实践

在公益生态系统“合理的”分工体系中，基金会扮演着独特的角色——通过资金资助支持其他公益主体的行动。但是，中国的大部分基金会并不精通资助之道，深陷“资助困境”——不仅资助支出所占比例偏低，而且少得可怜的资助资金利用效率也不高。
福特基金会教育文化资深项目官员何进跟随心性的指引，结合自己的工作，立足本土，兼收并蓄，基于多年的学习和工作经验，创造了自己独到的资助之道，其资助之道对于解决中国公益基金会面临的资助困境，具有启发意义和直接的借鉴意义。
《中国第三部门观察报告2014》尝试对何进的资助之道进行总结。报告认为，资助者的自我定位是“花好钱”。钱花得“好”与“不好”的根本标准是，资助者及受助者是否有效地推动了积极的社会变革。作为一个资助型基金会，要实现推动社会变革的目的，需与资助对象、最终的受益者在资助过程中基于“平等”、“尊重”、“信任”进行有效的合作。资助的最终目的是造福于“受益者”。在资助中，何进强调资助重在“授人以渔”，强调人的能动性、主动性、社会的能动性。他摸索总结出十五字资助标准：实事求是、参与式、创新、可持续、易推广。并以此作为“项目审批规则”的核心标准。而资助目标为十六字：做事、练人、摸方法、出规则、创机制、做文化。行动战略是“做小事，干实事，谋大事”。
何进的思考与实践摸索出的资助之道具有普适意义，任何资助者，甚至任何公益机构，任何资助者，在各个领域中，在任何一个国家，都可以采用，至少可以借鉴。
[引自《中国第三部门观察报告2014》，中国社会科学文献出版社出版，中国扶贫基金会资助，中国人民大学非营利组织研究所与公域合力管理咨询编著。]

[典型事件] 新媒体时代舆论控制权反转与公众参与环境治理——中国地下水污染事件解析

2013年中国地下水污染事件从发端、掀起直至今日仍在持续，关系到中国的经济发展模式，关系到政府的权威、公权力的使用，关系到企业的利益，关系到大众的利益，成为中国环保运动史上又一重大公共事件。
《中国第三部门观察报告2014》梳理了2013年中国水污染事件的发端与进展，以此事件分析“旧媒体时代舆论控制特点与环境治理困境”以及“新媒体时代舆论控制权反转与公众参与环境治理”。报告认为，水污染事件爆发至今，事件本身有着越来越明晰的发展脉络。一方面，政府对待水污染的态度由消极变积极，企业由肆意妄为变被迫接受惩罚。另一方面，公众由水污染的旁观者、关注者变为积极参与问题解决的主角之一。这一发展脉络背后显现出有趣的特点：旧媒体时代舆论控制权掌握在政府部门和企业手中，而在该事件中，则体现了新媒体时代下每个人都可能成为舆论的引导者、控制者，舆论控制权在政府、企业、公众之中“平分秋色”。大众通过掌握一定的舆论控制权，逐渐清楚中国地下水污染的严重程度，逐渐了解造成地下水污染的核心原因，不仅付诸行动揭示污染，亦开始遏制污染。公众参与环境治理的困境在新媒体时代正在得到改善。但报告最后也提到，只有当舆论压力能促使政府部门和企业转变具体行为，才有助于遏制和逆转地下水污染现象。
从2013年中国的水污染事件看今天舆论控制权与公众参与环境治理意义深远，它帮助我们理解、反思并采取行动，以改变今天公众参与环境治理不足的问题。
[引自《中国第三部门观察报告2014》，中国社会科学文献出版社出版，中国扶贫基金会资助，中国人民大学非营利组织研究所与公域合力管理咨询编著。]