康晓光：公益领域中的“行政化”与“去行政化”双重变奏

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2014年4月26日下午,《中国第三部门观察报告（2014）》发布会暨中国第三部门观察论坛（2014）在中国扶贫基金会召开，中国人民大学非营利组织研究所康晓光教授做主题报告。

康晓光教授首先介绍了《中国第三部门观察报告（2014）》的背景。他说，《报告》已经连续出版了四年，还将继续出下去，《报告》能够一年一年按时推出，既与中国人民大学非营利组织研究所和公域合力管理咨询有限责任公司的努力有关，更重要的是有中国扶贫基金会提供持续的支持。这种支持模式非常好，可以长期连续地跟踪一个大话题，建立稳定的团队，形成有效的工作模式，对于工作长期稳定而且不断提高是非常重要的保障。

    《报告》的定位就是系统地描述和分析第三部门的结构、趋势、重要的侧面和环节。最初与时任中国扶贫基金会执行副会长何道峰先生谈项目设想时候，就提出希望能有一个专业的团队持续地观察第三部门，把这个部门整体状况、基础性和结构性的东西、变化趋势、非常精彩的典型机构、典型项目、典型事件、典型人物记录下来，每年还有一篇大事记，希望通过这样一个《报告》，连续做上10年、50年，一方面记录中国第三部门发展历程，一方面推动第三部门的发展。

康晓光教授介绍，每期《报告》总的结构是一样的，分为四部分，其一为“总报告”，其二为“分报告”，其三为“典型案例”，其四为“大事记”。今年的“总报告”讨论公益领域中的“行政化”与“去行政化”的问题，题目为《公益领域：“行政化”与“去行政化”的双重变奏》。

康晓光教授遗憾地指出，今年的总报告是他本人最不满意的一个总报告，主要是因为今年出版环境非常不好，写起来缩手缩脚，出版过程中编辑又删删剪剪的处理了一番。

总报告执笔人是冯利博士和章一琪。

围绕着总报告，康晓光教授讲了五个问题：第一，“行政化”的表现及实质；第二，“行政化”的根源；第三，“去行政化”的含义和目标；第四，“去行政化”的动力。第五，“行政化”与“去行政化”的双重变奏。

康教授认为，中国公益领域的“行政化”实质是“行政控制”。他表示，随着民间力量的成长，民间所感受到的政府干预力度也在加强。最近几年，第三部门领域发出的声音就特别大，对政府越位进行行政干预的各种微词也越来越多。近几年，围绕“行政化”、“去行政化”问题的讨论非常热烈，成为一个热点话。我们想要对“行政化”、“去行政化”的含义以及它们在30多年间的变迁进行一番梳理。在中国，公益领域说到“行政化”时候，本质上是讲“行政控制”。政府立法、政府依法监管，这些都是很正常的行为。但是，在中国公益领域中，政府和行政的力量实际上超越于法律之上。我们讲公益领域“行政化”主要表现是：第一，行政主导立法，即政府行政管理部门或者相关管理部门主导立法的过程。这是行政控制最初级的表现，也是最基础的。第二，法律授权行政越位。在公益领域中，相关法律法规和条例非常明确地授权政府对公益组织进行过度干预，造成了行政的越位。双重管理体制已赋予了业务主管部门这样的权力。例如，在公益组织的登记、日常运作、治理等方方面面，包括资源的筹集、项目的选取、项目的实施、甚至是开展活动的领域都要受到政府的干预。第三，选择性及歧视性执法。政府没有完全依法行政，而是选择性、歧视性执法。当条款符合他们的利益和想法时候，就拿来用一下，不符合利益想法时候就扔一边了。比如税收优惠，官办的公募基金会就可以依法享受这个权利，有些基金会就享受不到这样的权利。第四，违法行政。政府自身制定的法律也不好好执行，比如即使你具备了《条例》里规定的成立基金会的条件，民政部门照样不给登记注册。像《公益事业捐赠法》，尽管规定了免税条款，却形同虚设，税务部门照样不依法办事。第五，法外行政。这是“行政化”中的典型特点。有些行政行为无法可依，不管社会部门的意志和愿望，想怎么干就怎么干。

康晓光教授剖析了“行政化”的根源。就深层根源来看，主要是行政权力不受约束，在政府与社会权力对比格局中，政府居于主导地位。从毛泽东时代一直到今天，一直如此。社会处于从属地位，实际上没有能力制衡政府的权力，行政权力的自主性也因而得到充分保障。就直接根源来看，政府具有维护自身利益的意志与能力。政府要实现自身利益的最大化，一方面政府要维护其政治利益，另一方面，也扩大政府的经济利益。比如汶川地震，上千亿的捐款，80%以上都由政府部门统一调配。各级政府出面以直接或者间接方式用公益和慈善的名义获取社会资源。最近几年这种现象较为普遍，社会进步和经济发展提高了人们的收入水平，社会可提供的公益资源越来越多。公益组织看到了这点，政府也同样看到了这一点，也想要积极地掌控这个资源，为其所用。在这里，“行政化”的主要动因便是政府扩大经济利益。此外，大量官办公益组织为了维护自己的既得利益，也在推动行政化，寄生在行政化的土壤之上。路径依赖，历史积弊的惯性也在发挥着重要作用。

康晓光教授阐释了“去行政化”的涵义和目标。首先，要有一套合理的政社关系理论来界定政府和社会的关系，界定正当的公益领域应该是什么样子，社会应该如何作为，政府应该如何作为。其次，根据应然的政社关系规范政府的权力，限制和消除政府越位，让政府管好自己该管的事，不管自己不该管的事。在以上基础上，就可以建立一套合理的法律体系，并以此为依据，推动政府依法行政，杜绝“歧视性执法”，实现“普惠制”。

康晓光教授介绍说，现在的问题是要找到推动“去行政化”的力量。最近几年，政府“有选择地”不断降低登记门槛，不断撤销一些活动领域的准入障碍，不断地给社会组织、公益组织提供各种各样支持。因此，在看到“行政化”的力量和过程同时，也要看到“去行政化”的过程。他认为“去行政化”，首先与社会需求急剧膨胀紧密相关。伴随着改革开放，实际上社会对各种社会组织、公益组织提供服务的需求在急剧膨胀，这些需求是政府自身不能满足的，而社会供给又跟不上。这样，供求的巨大缺口压迫政府在这个领域中放宽控制。其次，公益组织本身是去行政化的急先锋。第三，政府本身一方面是“行政化”的动力，另一方面也是“去行政化”的动力。公益组织和社会组织一方面会给政府添乱，一方面也会给政府帮忙。政府希望这些组织能够多帮忙、少添乱。政府一方面通过自己的努力来满足社会需求，另一方面也希望调动社会力量，通过发展公益组织和社会组织解决这些问题。因此，政府也有动力推动“去行政化”。第四，公众的觉醒和媒体的觉醒推动“去行政化”。前几年对红十字会的穷追猛打，对它募款活动的拒绝和抨击，就形成了巨大的社会压力。最后，技术进步也有益于“去行政化”，在推动“去行政化”方面的动力也比较强大。

康晓光教授提出，在中国的公益领域，正上演着“行政化”与“去行政化”的双重变奏。他说，中国在30年间，“行政化”与“去行政化”就像一个交响乐有双重的主旋律一样，此消彼长。改革开放前十几年，可以说是“去行政化”为主的时期，各种各样的限制在逐渐解除，各式各样的社会组织在各个领域如雨后春笋般冒出来。1989年到2010年间，总的趋势是不断地建章立制，政府系统管控这个领域，“行政化”处于主导地位。2008年以后，特别是2011年以后，表面上看“去行政化”再度兴起，实际上“行政化”的味道也没有降低。比如，尽管在登记门槛降低方面、政府采购提供财政支持方面、税收优惠扩大方面有很多进步，但控制与限制，跟过去相比一点都没有减轻。对于能给自己帮忙的这类行为和组织放松了控制，增加了支持力度，但对有可能给政府找麻烦的行为和组织的管控和打压比过去更强有力了。因此，放松是有选择性的，管控也是有选择性的。一方面要看到30年间“行政化”旋律不断的起起伏伏，同时，也要看到“去行政化”的变化旋律也是起起伏伏。即便在“去行政化”过程中，也是既存在放松的一面，又存在着严控的一面，是比较复杂的过程。30年来，一再看到旧的“行政化”去了，新的“行政化”又来了，或者“再行政化”又出现了。30年来中国的公益领域中，“行政化”与“去行政化”并肩而行，陷入双重变奏。

康晓光教授指出，就一时一事来看，政府的“行政化”不可遏制，但从长期来看，有两个趋势不容忽视，一是与改革开放之前相比，社会力量已经得到了巨大的提升；二是在改革开放过程中，尽管政府始终保持绝对优势，而且至今仍然拥有“绝对优势”，但是“相对优势”却在不断下降，相比之下社会的相对优势却在不断上升。改革开放前中国是一元化体制，改革开放给我们带来了多元化的力量，社会的自主性和自由度在扩大。过去是政府、国有企业、国有事业单位，现在各种主体、所有制形式不断出现，各种运行机制也开始发挥作用。在这个过程中，多元化的趋势和一元化的惯性之间展开了持久的拉锯战。由毛泽东时代一元化体制向多元化世界过渡的过程中，一元化惯性与多元化趋势之间的拉锯战体现在公益领域中，就是公益领域“行政化”和“去行政化”之间的纠结。康晓光教授认为，“去行政化”是公益领域中的一场革命，这场革命已经开始，还在继续，而且远没有结束。

康晓光教授的上述分析并不表明公益领域的“去行政化”的进程能够持续顺利地进行下去，他对未来的世界持不确定的态度。他认为至少十年内，公益领域将要更加“行政化”还是更为“去行政化”难以预测。尽管某些组织可以更方便地成立，但这些组织都是有特殊指代的。比如公益慈善类，行业协会和商会类。因此，政府是有选择地放松、有选择地控制。即使在今天公益领域的表面热闹当中，也要看到“行政化“和”去行政化“因素在同时加强，不是此消彼涨。他认为这并不矛盾，因为对于政府来说，社会组织和公益组织具有双重性，既可以提供公共服务，帮助政府解决问题，也是挑战政府为集体行动提供组织载体的工具。政府一方面要控制其捣乱的能力，一方面要发展和利用其提供服务的能力。因此，究竟下一步公益领域中，“行政化”和“去行政化”哪个会居于主导，现在判断还为时过早。

来源：中国扶贫基金会