法律界把脉公益诉讼：问题多空间也大

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近年来，中国公益诉讼立法和实践步伐加快。2012年，公益诉讼首次写入民事诉讼法；两年后，随着消费者权益保护法、环境保护法的修改及最高人民法院司法解释的规定，公益诉讼范围不断扩大。前不久，最高人民检察院提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

       环境保护、食品安全、消费者权利保护、政府信息公开……在这些涉及公共利益的领域，中国现有的公益诉讼制度是否发挥了作用？实践中有哪些问题？

       2月10日下午，中国案例法学研究会等机构组织关注公益诉讼的法律界人士评选了 “2014年中国十大公益诉讼”，并就中国公益诉讼理念、类型、技巧及实践难题等方面展开讨论，结果表明，中国公益诉讼制度实践状况堪忧。

       立法规定过窄

       公益诉讼以维护公共利益为目的，因此专家学者们普遍选择从公共利益入手解释公益诉讼。

       “如果实践中发生完全跟我个人利益没关，甚至我是海南公民到北京来发现雾霾这么严重，我可不可以提起，作为个人提起公益诉讼应该有什么条件？”中国民事诉讼法学研究会副会长、全国人大常委会法工委民法室原主任姚红提出了这一问题。她说，立法时慎重研究过个人是否可以提起公益诉讼的问题，但最终只规定了法定提起公益诉讼的机关和有关组织，现在看来，这样的规定过于狭窄，个人应该也可以提起公益诉讼。

       “从广义上讲，只要涉及公共利益都可以叫公益诉讼，但狭义的公益诉讼必然是民事诉讼法规定的有相应主体的制度。民事诉讼法对具体的操作程序没有规定。我们搞诉讼法的人都知道，具体操作没有规定，实践中必然会遇到这样那样的问题，即使是环境公益诉讼、消费者权益保护公益诉讼，现在落实的情况也并不好。”姚红说。

       中国宪法学研究会副会长、中国社科院法学所副所长莫纪宏教授认为，公益诉讼分为两种，一种是诉讼本身直接产生公共利益，这是纯粹维护公共利益，即诉讼目的和方向是公共利益。另一种是，有一些案件以维护个人利益为主，公共利益顺带其中，比如环境公益诉讼、撤销父母监护权的案件，这表面上看是民事案件，但撤销父母监护权又涉及到对私权的限制。

       莫纪宏解释说，公共利益不是特定利益，对不特定公众有效，比如转基因问题，因为是不完全个体的受害者，会涉及到所有人群。再比如，强制拆迁非法拘留案，是典型的涉及公共利益，因为这涉及到政府的权限。他结合宪法学基本理论分析认为，基本**的案件应该来说都是公益诉讼。尽管受害者是以个人身份提出公益诉讼，但基本**问题涉及所有人。

       案例少，问题出在哪？

       中华环保联合会法律事务中心诉讼部部长马勇说，环境公益诉讼一路走来并不是一帆风顺，甚至在2013年遭遇“全军覆没”。他说，“今年2月初，有媒体报道说，环保法已经实施满月，但只有三起公益诉讼。环保法修改的过程当中，大家都在争，要把这个主体尽量扩大化，但现在看，确实提起公益诉讼的量非常少。全年来看，我认为真的不会很多。”

       “公益诉讼在中国遇阻，可能法律制度不够规范，另一方面司法存在的问题和困惑也有，比如大部分公益诉讼案件集中在环境资源保护、食品药品安全，还有政府行政执法的信息披露问题，这些方面涉及到复杂的政商关系，有很强的地方性以及权力和资本勾结这样的特性。所以很多时候法院可能要受到公权力和资本集团双重的挟持或者压制，很难独立做出判断。即使在法律修改确立了公益诉讼后，也更为艰难。”参与案例评选的法治周末报社副总编辑马霄雷说。

       行政个案事关公益

       过去一年，河北如果爱公司诉民政部信息公开案、邹宗利诉全国社保基金理事会拒不履行法定职责案、董正伟诉国家铁路局公开火车票退票费成本信息案等行政案件引起社会关注。学者认为，行政公益诉讼不可忽略，在中国法律并未明确行政公益诉讼的情况下，无论是现实需要，还是未来的发展，行政公益诉讼空间很大。

       马勇分析这三起行政案件认为，这些一方面涉及政府信息公开，一方面涉及行政不作为问题。“我讲的信息公开不管是对行政的行为监督也好，规范也好，而实际上对我们民事公益诉讼有非常重要的意义。信息公开肯定是我们将来很关注的方向。”马勇说。

       “进城务工子弟的义务教育、升学资格乃至高考移民问题，有时候是个案，但涉及公共政策，涉及到宪法能不能得到有效的保护和实施的问题，所以也涉及到公益诉讼。有的公共政策是有问题，所以对于未来对行政公益诉讼的探讨，把这些问题引入到更理论研究，反馈给立法机关，使制度更加健全与完善，弥补过去的缺陷和漏洞。在这个方面可改善的空间仍然很大。”中国行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授湛中乐说。


来源：财新网