中国第三部门的界定

猴子

清华大学NGO研究所 邓国胜

一、什么是第三部门？
“第三部门”是一个类似于“公民社会”一样充满歧义的术语。据说，现在关于第三部门有100多种定义（秦晖，2002）。
根据王绍光的看法，目前国际上主要有以下几种方式定义第三部门（王绍光，1999）：
第一种是给出法律上的定义。例如，美国税法501(c)（3）规定，免税组织必须符合三个条件：一是该机构的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为达到该税法明文规定的其他目的；二是该机构的净收入不能用于使私人受惠；三是该机构所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。而能够享受免税资格的组织便是第三部门组织（佛斯顿伯格，1991）。
第二种是依据组织的资金来源加以定义。例如根据联合国国民经济核算体系的标准，如果一个组织的一半以上收入来自以市场价格销售的收入，就是营利部门；如果一个组织的资金主要依靠政府的资助则是政府部门；如果一个组织一半以上的收入不是来自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠则是非营利的第三部门组织。
第三种是依据组织的“结构与运作”定义。这一定义是美国约翰?霍布金斯大学非营利组织比较研究中心提出的，它着眼于组织的基本结构和运作方式。即符合以下五个条件的组织即是非营利组织：一是组织性。组织性意味着有内部规章制度，有负责人，有经常性活动。纯粹的非正规的、临时积聚在一起的人不能被认为是非营利领域的一部分。非营利组织应该有根据国家法律注册的合法身份，这样才能具有契约权，并使组织的管理者能对组织的承诺负责；二是民间性。非营利组织不是政府的一部分，也不是由政府官员主导的董事会领导。但这不意味着非营利组织不能接受政府的资金支持；三是非利润分配性。非营利组织不是为其拥有者积累利润。非营利组织可以盈利，但所得必须继续用于组织的使命，而不是在组织缔造者中进行分配；四是自治性。非营利组织能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理程序；五是志愿性。无论是实际开展活动，还是在管理组织的事物中均有显著程度的志愿参与。特别是形成有志愿者组成的董事会和广泛使用志愿工作人员。
另外，Wolf(1990)认为，非营利组织具有五个特征：一是有服务大众的宗旨；二是有不以营利为目的的组织结构；三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；四是本身具有合法免税地位；五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。凡符合这五个特征的组织一般被认为是第三部门组织。
二、如何界定中国的第三部门
从以上内容可以看出，这四种定义各有侧重，差别也很大。事实上，如果根据不同的定义对第三部门组织进行统计可能会得出相差很大的结果。那么，在中国应该采用何种定义呢？
第一种是法律上的定义，法律上的定义在一国之内十分准确，但由于各国法律大相径庭，无法用于比较研究。而且中国有关非营利、非政府组织的法律还在制定或修改之中，因此，采用这一定义显然并不完美。
第二种定义是从资金来源的角度来看，由于很难确定一个具体的比例，而且不同国家的差异很大，例如美国第三部门有31.3%的资金来源政府资助，荷兰第三部门近90%的资金来源于政府，因此这一定义也不宜采用。
如果严格按照第三种定义，那末我国绝大多数社会团体都将被排除在第三部门之外。因为它们可能都不完全符合民间性、自治性，甚至志愿性的条件。而且，根据这一定义，欧洲一些国家的非营利组织和日本等国的很多非营利组织都将被排除在非营利部门之外。事实上，这一定义只是特别适合美国，并不利于国际比较。
第四种定义虽然相对更具有包容性，有利于国际间的比较，但是由于我国第三部门才刚刚兴起，一些非营利、非政府组织内部管理还很不完善，而且很多自下而上的民间组织也无法取得减免税的待遇，因此这一定义在中国也不是特别适合。
看来，在中国目前的情况下，西方学者提出的以上几种关于第三部门的定义都难以采用。因此，最简单的办法还是笼统地采用排除法，即将财政拨款的政府作为“第一部门”，以营利为目的的企业作为“第二部门”，而其他社会组织均属于“第三部门”。

三、中国第三部门的组织类型
从表面上看，既然政府属于第一部门，企业属于第二部门，那么第三部门的概念似乎就很清楚了。可是，实际的情况并没有那么简单。1978年以前，中国的政府、企业和社会是融为一体的，只是改革开放以后才开始实行“政企分家”、“政社分家”。由于当前中国还处于由计划经济向市场经济转型的时期，各类社会组织的角色与功能虽然面临分化与重新定位，但是由于国家相关的政策法规还不是非常清晰，改革的方向不是特别明确（例如公立与民办学校、公立与民办医疗卫生机构的改革），各类社会组织的调整还没有到位。在这一背景下，政府、企业本身的定义、界限还比较模糊，因此，采用排除法也并不容易清晰地界定第三部门。
我们研究中国的第三部门、第三部门的治理，其目的无非是希望通过研究来促进中国第三部门的发展。因此，笔者认为，在当前的情况下，界定中国的第三部门，宁可采用一个更为宽泛的定义，而在研究的组织类型上可以有所轻重。因此，我们可以将问题转换为中国的第三部门都包括哪些类型的社会组织，而不去过分注重这些组织应该具有哪些属性，等未来中国的各类社会组织调整到位后，再进一步深入探讨其属性，这样可能更为现实一些。
那么，在中国有哪些社会组织不属于政府，也不属于企业呢？当前，有五类社会组织通常不被看作是政府，也不是企业。
一是在民政部门登记注册的社会团体（包括基金会）。根据2001年民政部门的统计，这类社会组织有128856家。
二是在民政部门登记注册的民办非企业单位。根据2001年民政部门的统计，这类社会组织有82134家。
三是民间自下而上的草根组织。这类组织有的在工商部门登记注册，如“地球村”、“红枫妇女热线”；有的作为二级社团存在，如“自然之友”；有的没有登记注册，如“绿色知音”。中国这类组织到底有多少，目前还没有一个权威统计，事实上也很难统计。根据《中国发展简报》和清华大学NGO研究所等有关资料的估算，目前大陆稍微有点知名度的民间自发公益类NGO大约仅在300家左右。但是还有大量的自下而上的民间组织由于开展活动的范围较小，社会影响也很小，尚不为人所知。
四是在单位内部活动，不需要登记注册的社会组织。例如单位内部的集邮协会，大学校园的学生社团。目前这类组织究竟有多少，还没有人进行过统计。
五是广大农村的农民专业协会、农村合作社组织。根据农业部的统计，到1996年底，中国农民专业协会（包括专业技术协会、合作社）已发展到150万左右。
相比较而言，国内外对中国的人民团体、事业单位、村民自治组织是否属于第三部门则存在较大的争议。
人民团体是指那些参加人民政治协商会议的群众团体，包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等8个群众团体。根据《社会团体登记管理条例》规定，这些群团组织不必在民政部门登记注册。这些组织虽然不是政府的职能部门，但是它们的政治色彩确实较浓、行政色彩较强。
事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国库经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳动服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生和体育等部门。目前我国大约有事业单位131万家。至于事业单位是否属于第三部门存在较大争议的原因，主要是因为我国事业单位的很多管理模式都参照公务员执行，一些事业单位的工作人员几乎与公务员享受同样的待遇。而在日本和我国的香港等地，公立大学等单位的员工更是属于公务员系列，因此大家对事业单位的归属存在许多争议。
村民自治组织是由1982年修订的新《宪法》第一百一十一条和《中华人民共和国村民委员会组织法》确立的。目前全国的村民自治组织大约有数十万家。由于我国一些村民自治组织目前还基本属于政府职能的延伸，因此对这部分组织的归属也存在较大争议。然而，笔者认为，既然中国要建立“小政府、大社会”的目标模式；既然中国要大力发展第三部门，促进社会的稳定、健康发展；既然中国的社会团体、民办非企业单位、草根组织、单位内部组织、农村专业组织、人民团体、事业单位和村民自治组织都有必要实现好的治理，因此从发展的眼光看，我们不妨将中国第三部门的范围放宽一些，即将以上这些既不属于政府职能部门，也不属于企业的社会组织都归属于第三部门，而不论其特征、属性。当然，我们在具体研究第三部门治理时，可以选择那些更迫切需要实现有效治理的社会组织类型作为重点的研究对象。