公益基金会专项基金管理模式调查

瓦上雪

2006年，中国红基会设立了我国第一个由歌迷捐设和命名的专项基金——“玉米爱心基金”。2011年的年度审计报告显示，该专项基金2006年至2011年累计接受捐赠收入8，390，863.76元

姚基金作为下设在中国青少年发展基金会架构下独立运作的专项慈善公益基金，在成立起始阶段主要目标是支持汶川地震灾区的重建，2012年启动系列公益项目“2012姚基金希望小学篮球季”

岁末年初，“儿慈会”事件无疑成为公益领域跨年度的热点，由此延伸出的一系列更为深远的思考和讨论还在继续。

2012底，中华儿慈会因被爆料出2011年度工作报告账目错误，再次被推到舆论的风口浪尖。1月6日，爆料人又指出其多个专项基金没有标示支出款项，对此儿慈会表示网站因经过改版，信息正在完善中。

但公众对其专项基金的质疑并未完全消失。

在儿慈会官网基金会公务下的专项基金管理一项，可以看到专项基金申请流程及申请表下载、申请条件、专项基金管理制度等文件。儿慈会传播部部长助理姜莹对《公益时报》记者详细介绍了关于儿慈会专项基金管理的情况，《中华少年儿童慈善救助基金会专项基金管理办法(试行)》规定，儿慈会的“专项基金”分独立基金和公共基金两种形式，独立基金是指由独立捐赠人一次或多次捐赠并有限定性资助指向的基金。独立基金的起点额度为500万元人民币。公共基金是指由众多的捐赠人零散的捐赠积少成多而构成的专项基金。

儿慈会的独立专项基金有“少儿健康”、“自立奋进”、“新湖玉树”等，如“新湖玉树”专项基金是浙江新湖集团为玉树孤儿及灾后重建设立的，它的支出主要分布在孤儿成长救助和玉树孤儿村方面。像天使妈妈、星星雨、太阳村、西部儿童救助、一颗鸡蛋工程、中国乡村儿童大病医保、青爱工程等属公共基金。这些专项基金有的是在业内成立较久，且有一定民间基础，专业特点突出的救助组织，在救助领域有专长、有信誉，定位准确，救助目标明确，但缺乏合法募集资金的身份，成立专项基金后，更有利于他们合法和规范地开展救助工作;有一些是新成立的，如中国乡村大病医保基金;有一些是从其他基金会转过来，由儿慈会继续管理的，如青爱基金等。

儿慈会目前共有14个专项基金，其中9个是各方面条件均已成熟，已正式签约发牌的专项基金，另5个资金量尚未达到标准，处在筹备期。公众目前可以在儿慈会官网中查到它们的项目介绍、开展的活动、总募款和支出及月度支出等情况。其中“西部儿童”专项基金设立了单独的网站，有更为详细的信息。根据儿慈会1月12日召开的感恩座谈会公布的数据，儿慈会2012年全年募款总额8258万元，其中个人捐款和企业捐款比例分别是47.41%和52.59%。

姜莹介绍，儿慈会设立了专项基金办公室，负责专项基金的考察、设立、监督与管理。对专项基金的管理，简单说是统一管好“章”，统一管好“账”，做好年初计划、年中检查和培训、年底审计和总结。“管章”是指专项基金对外开展活动须事先拟定计划，交基金会审批，对外的所有合同由基金会签署;“管账”则指专项基金不能设立小金库，所有的募款收入和救助款支出都由基金会财务部门统一管理。

根据相关制度，儿慈会专项基金的期限的要求，一般为三年。在儿慈会成立的三年中，共签署了23个建专项基金的意向协议，有些意向协议，在审查和前期调研阶段就终止了，有的在筹备阶段发现欠成熟或申请方有了其他意向而终止，也有的存在过一定时期因过期而停止。儿慈会每年都会对专项基金的工作做出评估，有工作汇报和检查，并采取各种措施，包括取消资格，保证专项基金合规合法地运行。

自2004年6月1日起施行的《基金会管理条例》中，并没有关于基金会专项基金的详尽管理办法，各个基金会依据自身情况设立了各自的“家规”，在专项基金的管理规定和办法上不尽相同。

案例一

2012中国红十字基金会专项基金筹款占总额90%以上

中国红十字基金会(以下简称“红基会”)是中国公募基金会中设立和运作专项基金较早的一家基金会。2005年5月设立了第一个专项基金是“天狮爱心基金”，这一基金的设立正是为了配合当年5月启动的“博爱助学计划”的实施。目前该基金使用完毕，已经撤销。

而红基会第一个具有全国性影响的专项基金是2005年6月设立的救助白血病儿童的“小天使基金”，截止到2012年底，该基金已累计救助白血病儿童7466名。

红基会的相关负责人表示，他们的专项基金主要是围绕两大主体公益项目而展开的，即助医领域的“红十字天使计划”和助学领域的“博爱助学计划”。目前红基会存续的专项基金还有56个(以财务的记账科目统计为依据)。

专项基金管理部与制度设置

专项基金多，沟通与管理就显得尤为重要。为加强对专项基金的联络和规范化管理，2009年红基会专门设立了专项基金管理部，由专项基金管理部负责主要专项基金的联络和管理，一部分自主发起的专项基金由项目部和筹资部进行管理，与媒体合作设立的专项基金大多由宣传部负责管理。分管部门中由专人与专项基金人员进行联络对接，协调沟通与处理日常工作。

红基会相关负责人员会经常与专项基金工作人员就专项基金具体工作进行面谈沟通，组织召开专项基金管委会会议和专项基金工作会或座谈会，总结近期工作，交流工作经验。组织召开专项基金工作研究会，深入研究专项基金发展战略和问题，计划今后的工作。同时，还会通过定期教育培训等方式，提高各专项基金工作人员的素质。

成立专项基金管理部之外，红基会还制定了专项基金管理相关的规章制度——《中国红十字基金会专项基金管理办法》和《<中国红十字基金会专项基金管理办法>实施细则(试行)》。红基会依照这两项规章制度对专项基金开展活动的情况进行日常监督管理。

其中，《管理办法》对基金设立、基金资助、管理机构、项目管理成本等做了规定，《实施细则》更加具体地规范了基金设立、管理、监督、活动监管、终止、撤销等方面的内容。另外，红基会还按照规章制度对专项基金工作流程进行监管，包括专项基金设立、协议审批、筹资活动、大型活动申报、资助审批操作等。

累计撤销或转移的专项基金13个

谈到监管，红基会相关负责人表示，红基会在专项基金管理工作上特别重视对专项基金人、财、物方面的监管。首先就是不断改进完善专项基金管委会规则和议事制度，通过管委会会议来确定专项基金年度工作和重要事项。另外，加强对专项基金人员的管理，规范专项基金人员的任用，红基会设立了审核、培训、录用、试用等标准化流程，实行了专项基金工作人员和志愿者登记制度，同时，专项基金工作人员和志愿者的简历、身份证明等资料必须在红基会备案存档。

在规范专项基金的财务管理、财务制度方面，红基会要求：专项基金的资金管理坚持专款专用、实行预算管理的原则。专项基金所获捐赠资金须最大限度直接用于受助群体，在开展项目和资助等活动之前必须向红基会提交经费预算。实施专项基金资金项目责任追究制度，按照事前审核、事中检查、事后评价的要求对专项基金资金进行监督。红基会会严格审计账目，执行国家统一的会计制度，依法对专项基金财务状况进行会计核算，同时定期邀请审计部门进行专项审计，并主动接受社会监督。

同时，红基会加强专项基金物资物品管理。专项基金接受或采购的资产达到固定资产标准的，纳入红基会固定资产管理，严格审核各专项基金的对外宣传品、出版物、纪念品等物品的设计、制作、发放。专项基金如需制作含红基会内容的对外物品，应预先上报方案，经红基会批准确认后，方可制作。

而红基会对运作不规范、达不到设立标准的专项基金会进行整顿、撤销，几年来累计撤销或转移的专项基金有13个。

当然，专项基金与基金会的关系不仅仅是被监管与监管。红基会相关负责人告诉《公益时报》记者：2012年，中国红基会专项基金共筹款1.19亿元，支出1.07亿元，而专项基金筹款占基金会筹款总额的90%以上。

据了解，从2006年至今(除2008年)，中国红基会接受的捐赠中有指向的、有特定资助领域和资助方向的专项基金的捐赠占比逐年增长，2005年至2007年在50%左右，2009年至2010年占比75%以上，近两年占比在90%左右。(张雪弢)

案例二

环保基金会：专项基金无独立性

2012年末，中华环境保护基金会(以下简称环基会)“和谐中国专项基金”在北京成立，基金由北京某科技公司捐赠，主要用于支持“和谐中国年度峰会”及相关公益活动。

成立于1993年的环基会是环境保护部主管、民政部登记注册的我国第一家专门从事环境保护事业的全国性公募基金会。“和谐中国专项基金”是环基会下设的第六个专项基金。

而事实上，早在2006年，环基会曾同时最多下设三十六个专项基金。“一些专项基金整年都没什么项目，也不支出，还有一些成立的时候原始资金就几万或者几十万，根本没什么钱。并且数量太多，基金会在管理上也出现很多问题。”环基会秘书长李伟告诉《公益时报》记者，正因如此，2006年，环基会开始了针对专项基金的整顿工作。

“整顿大约持续了两年，虽然问题很多，但也不能一刀切，有项目的就边执行边整顿，协议到期的就不再续约。”李伟告诉记者，截至目前，环基会共有专项基金七个。

虽然在《中华环境保护基金会专项基金管理办法》上可以看到设立专项基金包括两种形式：“我会根据开展专项环保公益事业需要设立的专项基金，由我会负责筹资和向社会募集资金，完成该专项基金确定的工作任务;由企事业单位、团体、组织和个人，支持中华环境保护基金会的环保公益活动，自愿出资在我会设立的专项基金，开展项目和活动所需资金由自愿出资的企事业单位、团体、组织和个人出资，完成该专项基金确定的工作任务”，但实际上，李伟表示，目前环基会的专项基金大都由企业出资成立。

为了保证专项基金的持续性和正常运转以及便于基金会管理，李伟要求所有在环基会设立专项基金的企业每年捐赠200万元，并承诺持续捐赠5年。“这就是我们和其他基金会的不同之处，本质上各公募基金会设立专项基金都是出于募款的考虑，靠专项基金来募款，但我们坚决不允许专项基金在社会上募集资金。”李伟认为，由于人力和监管能力的制约，放开专项基金的公募权，会给基金会带来不可控的风险。“这几年公募基金会的问题，都是出在专项基金上。”

因此在环基会，除募款方式不同外，专项基金的运作与普通项目类似。“独立性都很弱，没有像嫣然天使那样的专项基金，有独立的团队运作。我们的还基本掌握在基金会手里。”李伟强调。

也正因如此，环基会的七个专项基金仅有一个在民政部备案——虽然《基金会管理条例》规定：基金会拟设立分支机构、代表机构的，应当向原登记管理机关提出登记申请，并提交拟设机构的名称、住所和负责人等情况的文件。基金会分支机构、基金会代表机构设立登记的事项包括：名称、住所、公益活动的业务范围和负责人。(张木兰)

案例三

中国儿童少年基金会：品牌项目下设专项基金

中国儿基会是1981年7月成立的中国第一家基金会。作为一个老牌基金会，儿基会形成了几个公众熟知的项目品牌，以贫困女童教育为资助对象的“春蕾计划”，以儿童安全健康为资助重点的“安康计划”和以改善贫困地区儿童营养健康状况的“消除婴幼儿贫血行动”三大儿童公益品牌。儿基会宣传部主任梁文美告诉记者，这三个品牌下各设有若干公益项目和专项基金。从其官网可以看到，单春蕾项目就有13个公益项目和专项基金。

各专项基金根据捐赠者意向和实施周期进行款项拨付。

如2012年，春蕾计划下的玫琳凯爱心基金会收入400万元，支出230余万元用于资助湖南、云南、新疆等10个省份的春蕾生和捐建春蕾学校;腾讯网友爱心基金收入394余万元，支出323余万元用于救助先心病儿童和捐建梦想书屋等;安康计划下的儿童弱视专项基金收入311余万元，支出217余万元，用于在河南、安徽、江西等5个省救治弱视儿童和在新疆捐建弱视儿童医疗培训中心、治疗中心;中国儿童保险专项基金收入1147余万元，支出1074余万元，用于为四川、宁夏、西藏等13个省区的孤儿赠送重大疾病公益保险。

儿基会针对三大品牌项目“春蕾计划”、“安康计划”、“消除婴幼儿贫血行动”以及下设项目和专项基金制定了公益项目管理办法或基金管理章程。管理费用的提取严格遵守《基金会管理条例》有关规定，签署捐赠协议，按照约定提取管理费用，也有的项目例如春蕾生结对就是零管理成本。

梁文美介绍，基金会和捐赠单位共同成立管理委员会，设有主任、副主任、委员等。管委会负责审批基金的管理办法、项目建议计划、专项基金发展规划，听取项目实施、计划、评估、考察等情况汇报，并提出指导性意见。基金管委会下设办公室，负责执行管委会决议，提交专项基金的项目建议计划，负责项目规范执行和管理，建立项目数据库和档案。

专项基金根据基金会与捐赠单位签署协议的合作周期来执行。其可持续发展根据捐赠者意愿、社会需求以及后续捐赠跟进等情况来确定。(王会贤)

(来源：公益时报）