什么是公益专项基金？与基金会有何不同？如何管理？

猴子

　　什么是公益专项基金？

　　专项公益基金，是指基金会、社会团体、民办非企业单位等公益组织根据捐赠人或发起人意愿设立、实行专款专用、在本组织运作框架下有一定独立自主性的专用资金。

　　公益专项基金区别于基金会的四大特征：

　　近年来，国内不少基金会等公益组织相继设立一些专项基金，如公众耳熟能详的“嫣然天使”、“爱心衣橱”、“免费午餐”、“大爱清尘”等。但一般人搞不清楚公益专项基金与基金会的区别在哪里，也搞不清楚公益专项基金与投资基金的区别在哪里。简单地说，公益专项基金具有以下几个特征：

　　第一是目的财产。所谓目的财产，即设立时就具有特定使用目的，不是成员组合体，是财产组合体。所以有捐赠意愿或捐款使用方向的限制。

　　第二是没有法人资格。民政部将其定位为分支机构，没有独立账号，只是设立一个科目供其使用。因此专项基金本身没有独立承担责任的法人资格。

　　第三是三方关系。委托人，受托人，受益人。

　　第四是受益人不能特定化。一旦特定于某一具体人，就是赠与关系，而不是捐赠关系，经过公证的程序筛选确定的受益对象才能成为特定受益人。同时，其公益目标必须与设立该公益专项基金的社会团体或基金会的宗旨吻合。宗旨的相吻合性非常关键，否则，公益专项基金就会脱离原来的母体，法律风险或法律正当性就会受到质疑。


　　公益专项基金的作用和意义：

　　首先，它是实现捐赠人意愿的平台;第二，它是一种筹资模式;第三，它是公益基金会有效管理的模式——理想的公益专项基金管理模式，要有特定的管理文件、特定的管理队伍的，管理队伍还会吸收企业家、专家进入，这实际上也在扩展本组织的能力资源;第四，它有利于捐赠人的监督和社会的监督：公益专项基金实行特定的账户管理，专款专用，信息查询更为容易——理想的公益专项基金管理模式下，捐赠人是可以查询资料的，可以履行其监督权和知情权。

　　公益专项基金的种类：

　　实践中，从设立母体来看，公益专项基金类别非常丰富，可以设在企业中，优点是作为企业承担社会责任的一种途径，缺点是不能享受税收优惠;可以设立在事业单位中，例如学校、科研机构等的奖学金助学金;可以设立在社会团体中;可以设立在基金会中，包括公募基金会与非公募基金会;甚至不设立在任何组织之中，直接委托受托人进行，基本不向社会募集资金。

　　第二种分类方式是按照公募专项基金与设立母体的关系来分。基金会下以“公益专项基金”名义设立的并非都是真正意义上的公益专项基金：有些是基金会公益项目的别称;有些是挂靠托管式的，基金会并不直接管理公益专项基金，设立者纯粹为了解决合法性问题，其管理队伍由其自身选任;有些是公益信托式的，基金会承担的是受托人的角色。

　　第一种公益项目的别称，其实是项目管理和营销的一种手段。有其优越之处：有利于品牌管理、专户管理、捐赠者细化管理、策略管理和风险控制。缺点是基金会的日常开支问题。作为项目运作模式，这种做法值得肯定，但最好别用专项基金的名称，而改用项目、计划、工程等名称以区别于公益专项基金。

　　第二种模式挂靠托管式。基金会并不直接管理公益专项基金，设立者纯粹为了解决合法性问题，其管理队伍由其自身选任;独立性很强，典型例子就是李连杰壹基金。这种模式，优点是以这种方式吸收民间资源投入公益事业，尤其在现行行政管理体制比较僵化的情况下。缺点是基金会对公益专项基金无法实现真正的监管;托管人与受托人之间的职责、权利和义务不够明确,一旦出现资金滥用或者欺诈，母体是脱不了干系的。

　　第三种模式公益信托模式。基金设立者(捐赠者)是委托人，认同基金会的理念;基金会(社会团体)是受托人;受益人是特定公益目的下的不特定公众;基金会(社会团体)履行受托人的义务。这是未来值来推广的一种方式。

　　公益专项基金的几个问题：

　　问题之一：设立条件


　　起始资金是否需要设立门槛?

　　大多数管理办法中规定有门槛，但起始基金的最低数额不同。

　　是否不能使用起始资金?

　　遵从捐赠者意愿。

　　是否需要有存续期限?

　　一般至少要存续两年以上。金锦萍教授认为各基金会还可以规定更长的年限。另外捐赠方向与基金会的宗旨应当吻合。

　　公益专项基金设立程序一般需要经过理事会，秘书处无权决定(当然理事会可以授权，但是必须有明确的授权)。如果要求所有的公益基金进行登记，会限制捐赠的自由度，也会限制公益组织公益活动的自由度;但对于某些已经以自己名称对外、影响很大，而且需要以自身名称对外缔约的公益专项基金进行备案还是必要的。


　　问题之二：成立文件

　　公益专项基金成立文件是必备条件，包括协议和章程两种文件。注意区分：协议是捐赠协议，确立捐赠方和受捐方双方的责、权、利，章程是明确该专项基金的公益指向、管理团队、管理办法和议事规则。

　　问题之三：特定管理机构

　　大多数管理文件都明确规定有专门的管理机构、决策权限等事项。这个管理团队有别于母体的理事会，它是独立的理事会。关键在于这个管理机构如何构建，人员构成必须是多元的，有被设立的组织的人员参与，有创办者参与。如果是公募型基金，需要有代表社会监督的独立的理事参与。

　　问题之四：资金使用规则

　　目前有些专项基金募款能力很强，但使用额度太少，资金大量囤积，这就违背了基金成立的宗旨。公募基金会和非公募基金会的年度使用比例要求是不同的，前者是70%，后者是8%。目前法律对公益专项基金还没有这方面的限制。专款专用，专户管理问题不大。公益专项基金能否进行投资?投资是可以的，但要考虑安全和效益之间的平衡。

　　管理成本是否该受到《基金会管理条例》10%的限制。管理成本是必需的，管理费提取前提是基金会或社会团体真正履行了监管职责。

　　问题之五：监督管理规则

　　公益专项基金的监督管理规则必须确立。受托人的义务主要是注意义务与忠实义务。监察人的职责包括确保章程的实现;资金的使用安排;财务管理与独立审计。另外委托人还有监督权。

　　专项基金可以有两种模式，一种是挂靠式，一种是信托式，不同模式的优劣还需要进一步评估。

　　国内公益专项基金现状

　　根据年检报告，2014年捐赠收入最高的20家全国性公募基金会中，16家有289个专项基金，其中不可公募基金占30%。

　　中国社会福利基金会是拥有专项基金70多个，是目前专项基金数量最多的公募基金会。中华儿慈会也是专项基金的“大户”，截至2014年4月1日，基金会拥有初始资金在500万元及以上的专项基金12个，这些基金在2013年度筹款额占儿慈会捐赠收入的58%。

　　资料来源：

　　1、《公益专项基金的透明底线》，华夏时报，马广志，2014.7.10

　　2、《必须确立公益专项基金的监督管理规则》，中国红十字报，金锦萍，2010.7.6