香港公益自律与透明考察报告-香港慈善行业公信力现状与挑战

猴子

香港慈善行业公信力现状与挑战[1]

作者：程芬（中国公益研究院） 来源：新浪博客

　　公信力是慈善组织发展的重要基础。一般来说，公信力来自于几个方面：一是有效地实现其宗旨；二是可靠，将捐赠人的资源用于公益目标而不浪费、挪用。

　　研究者认为，由于香港本地免税组织多有宗教、慈善或具备强烈信念的背景，而且参与其中的不乏社会热心人士，这令一般市民相信这些机构都是为了公益目的。这是一种长期以来基于香港社会服务机构良好表现而形成的信任关系，是一种心照不宣的共同理解，而不是基于法律依据或评价指标的判断。

　　但是，近年来，从媒体报道和一些调查发现，一些筹款活动被投诉、质疑，香港市民对慈善组织的整体透明度也不满意。

　　（一）香港社会整体上信任慈善组织

　　1.香港政府部门信任慈善组织

　　香港没有关于“慈善组织”或“公益行业”的法律界定或统计类别。在香港，任何通过公司登记或社团登记的法人和法律规定的法定组织，只要其纯粹为救助贫困、促进教育、推广宗教或其他有益于社会而具慈善性质的宗旨而设立，都可根据“税务条例”88节向税务局申请“慈善地位”，享受免税优惠。

　　二十一世纪以来，香港的免税组织大幅增加。2000年，香港大约有3000多个组织获慈善地位。十年间增长一倍，至2013年12月31日，有12129家组织或信托根据第88条获免税资格（含各类学校、宗教团体等），其中1000多家比较活跃[2]。

　　香港少数公益慈善组织已有百余年历史，不仅从时间上早于政府部门产生，而且其规模、公信力、影响力也不亚于政府部门。因此，无论是殖民时期还是回归后，香港政府部门对慈善机构也持宽松态度，保持一定程度的信任来处理政府和组织之间的关系。黄洪教授介绍，根据其个人经验，向税务部门申请免税资格并不困难，只要遵循其四条指标即可。即使未完全符合税法条例的标准，审批部门也会建议申请组织通过修改其章程宗旨条文而满足免税资格的条件。

　　在香港，慈善公益组织和政府部门之间，已经形成伙伴关系。虽然社福机构接受大量政府资助，88%机构主管认为他们可自主运作，甚至也有部分组织一面接受政府资助，一面对政府提出批判建议。


　　2.香港市民乐善好施，是世界上最慷慨的慈善人口之一

　　香港市民被誉为是“世界上最慷慨的慈善人口之一”。相关调查显示，香港有关机构要求慈善捐款的信，平均每一封可以得到460港元的捐款，这比起美国只有10美元和英国的5美元捐款都高得多。香港青年协会早在2002年发表的报告，在2000多名15岁以上的受访香港市民中，93.7%的人曾在年内捐款，包括直接将金钱捐给有需要的人士，或通过团体、组织等间接帮助有需要的人。2005年发生的南亚海啸，香港筹募了约7亿港元善款，成为世界之冠；平均计算，每名香港市民捐出约100港元，远多于其它城市。[3]

　　据社联解蔚姮介绍，2011/12年度获得免税的慈善捐款共94.5亿元，是2000/2001年度29.1亿的3倍多。其中，个人捐款从20.8亿元增长至57.6亿元，公司捐款从8.亿元增至36.9亿元。年薪30万-70万元的群体是相关个人捐赠主体，共捐22.37亿元，占个人捐款总额的近四成。

　　上述两组数字，充分反映香港市民乐善好施，且慈善组织和捐赠收入均处于稳定增长状态。研究者认为，长期以来，香港的社会服务机构是获得市民信任的（SERIZAWA,2004）。


　　（二）香港慈善公信力面临挑战

　　1.香港媒体批评慈善“乱象”

　　浸会大学传理学院讲师刘志权先生介绍，香港媒体对慈善的监督批判也不鲜见。报道重点集中于善款是否用得其所、行政费用是否太高、是否有中饱私囊或鱼目混珠、援建内地灾区的善款用途被改变等方面。

　　于2011年6月17日发表的明报社论以《立法遏慈善筹款弊端真空期加强行政规管》为题介绍了近些年香港慈善“乱象”：

　　近年来，有部分人或团体浑水摸鱼，利用市民的善心，把募捐所得，成为满足他们私利和私欲的资源。例如，有社工成立所谓慈善团体，在本港募得捐款，到云南开设孤儿院，有关社工竟与十来岁女院童性交及非礼她们，这个禽兽社工今年1月被判罪名成立入狱，慈善团体的良窳，因而备受关注。

　　此外，最近几年，闹区街头或是人流密集的港铁站出口，经常都看到一些公公婆婆或残障人士，以某某团体名义向途人劝捐。这些人熟口熟面，在同一位置，经常为不同团体筹款，市民看在眼里，自然心里有数。事实上，据知目前在街头募捐的人，许多是受薪「推销员」，他们从募得金额分佣，更有团体透过中介机构筹款，使筹款成为一个行业，情�ㄓ胛匏椒钕仔猩频母呱星椴儆�走愈远。此外，更有慈善组织在街头筹款时，以所谓「月捐计划」，要求途人即场签署承诺每月捐出指定金额，手法可议，目的更值得可疑。

　　以往，街头筹款（例如卖旗等）多在周末或假日举行，市民热烈响应，成为一些慈善组织的主要善款来源；近年，街头筹款泛滥，一些手法使市民觉得受滋扰和令人烦厌，加上不少市民都有「受骗」经验，捐献热情已经大为减弱。这种情�ǎ�使一些真正做慈善事业的组织，在募集善款方面受到影响。

　　连串事态和乱象，说明别有用心者借慈善之名，敛财行恶，甚为普遍，真正慈善组织的筹款和工作受到影响，立法规管改正有迫切性。

　　2.香港慈善机构整体透明度令人不满意

　　除了媒体的批判，其他方面也反映了香港慈善面临的挑战。

　　一是关于慈善的投诉。廉政公署于2009年10月推出防贪锦囊时表示，3年内曾接7宗有关筹款时涉嫌贪污的举报。廉政公署防止贪污处首席防贪主任王国雄先生介绍，他们从这些举报线索中，发现曾有人拿捐款去打麻将。对于当时有6000多家注册慈善机构来说，这种违法情况并不严重，但害群之马对整体事业的破坏不容忽视。尤其是一些知名的大型慈善组织，担心香港慈善门槛低，个别组织行为不当影响整体行业公信力。

　　二是香港慈善机构整体透明度令人不满意。根据一项调查，香港人对慈善机构的透明度，87%表示不满意（Source:HKCSS.2010）。2013年11月，立法会议员张超雄对明报记者表示，本港逾7000个免税慈善团体，但大部分都“无透明度、无网站及无财政年报”，他指注册为慈善团体门坎低，有滥用情况。税局每年只抽查部分年报，监察制度松懈。虽然社联有惠施网，亦有民间机构监察慈善团体运作，但前者只掌握部分活跃团体资料，后者因经费所限，监察力度有限。

　　[1]本文摘自《香港公益行业自律与透明考察报告》（亚洲基金会组织于2013年12月2-6日组织考察）。继本文之后，会陆续介绍香港政府对慈善行业的监管及指引、行业第三方平台如何促进慈善透明与问责、慈善组织如何自律、拨款机构如何通过资助促进行业自律等内容。


　　[2]香港税务局最新数据显示，截至2013年12月31日，根据《税务条例》第88条获豁免缴税的慈善机构及慈善信托有12129个。——笔者注


　　[3]《香港,慈善之都》，香港《紫荆》杂志，2009年5月号刊。

香港政府对慈善行业的监管及引导

　　香港中文大学公民社会研究中心陈建民、阮耀启认为，香港政府监管慈善团体及公益活动一向予人一个较为宽松的印象，而每当媒体上有慈善团体滥用善款或其它不法行为的报道时，都会有意见要求政府加强监管，增加公益业界的透明度；然而，监管公益慈善活动涉及复杂的问题。一般而言，获取香港特区政府直接资助的公益机构都要接受政府严格的财务监管，但民间筹款活动的规管则较为宽松，一方面是政府缺乏资源及法理依据要求为数众多的慈善团体将它们的内部运作的资料全盘公开；另一方面，如政府过分规管民间公益事业，便有干预公民社会之嫌。故此对公益部门的监管一直都有“自律”与“他律”的争辩，政府须在促进者(facilitator)和监管者(regulator)两个角色身分中取得平衡，并要保障公益团体的独立自主不会受到侵犯[2]。

　　（一）政府规制

　　黄洪教授介绍，香港目前仍未有全面的法律框架规管慈善组织。任何组织如获税务局认可为属公共性质的慈善机构或信托，即可获豁免缴税，但税务局不负责为慈善组织进行注册或监管慈善组织的行为。从现有情况看，政府在资助以外，对公益领域的具体监管方式如下[3]:

　　1.年检

　　公司注册的组织,每年要向公司注册处提交财务报告、审计报告及年报。公众可有限查阅这些年报资料，按规定缴费（比如20HK）还可以申请拿到报告复印件。

　　社团注册的组织，虽然按法律规定不得以盈利为目的、所有的收益须用之于社会。在监管上，对社团帐务要求比较严格，需要公开，不需交税，无需年审年报。

　　由于不同的法人形式，香港慈善组织可采用各种不同的法律架构，而慈善组织在成立之时及运作期间，均可以涉及不同的适用法例规定。这会导致慈善组织的管治、帐目及报告欠缺划一的标准或规定。

　　2.免税资格审查

　　税务局每四年对免税组织的慈善地位进行审查，并在香港税务局网站提供免税组织名单和登记失效名单，但是只有组织名称及网站，并无具体信息。

　　3.筹款活动监管

　　根据香港法律改革委员会副秘书颜倩华的介绍[4]，目前负责监管筹款活动的部门包括有社会福利署、影视及娱乐事务管理处（下称“影视处”），以及食物环境卫生署（下称“食环署”）。具体条款如下：

　　•慈善组织如有意透过在公众地方举行的活动（例如售旗日）筹款，必须先根据《简易程序治罪条例》（第228章）第4(17)(i)条，向社会福利署申领公开筹款许可证。

　　•慈善组织如有意透过奖券活动筹款，则须根据《赌博条例》（第148章）第22(1)(a)(i)条，向影视处申领牌照。这样做是旨在限制赌博活动。

　　•涉及街头售卖的慈善筹款活动，可受《小贩规例》（第132AI章）规管，并须预先向食环署申领进行街头售卖活动的临时小贩牌照。

　　对此，颜倩华认为，慈善筹款活动只受到有限度的监管，而政府对慈善组织筹款活动的监管，只局限于那些须经社会福利署、食环署或影视处批准的活动，例如售旗日、街头售卖及奖券活动。这意味着：

　　(a)从慈善组织本身的角度来看，有意进行某些筹款活动的慈善组织须向一个或多个政府部门提出申请以取得批准，但每个部门的程序和规定均有所不同；

　　(b)从公众的角度来看，并无渠道可取得筹款活动的数据，亦无中央统筹的信息站或热线可就筹款活动作出查询；及

　　(c)并无法定条文列出慈善组织进行筹款时须予遵从的详细规定，包括关于内部监管、问责及透明度等问题的规定。

　　4.接受政府资助需受监测评估并遵守报告制度

　　接受政府资助的组织，必须向拨款部门提交工作和财务报告。

　　比如，社会福利署订立服务表现监察系统(ServicePerformanceMonitoringSystem)-服务质素标准(ServiceQualityStandards)及服务协议(ServiceAgreement)作为评估基础。

　　总体来说，在现有机制之下，香港政府对慈善组织的监管工作并不全面，而且很多慈善组织均未遵守法例规定提交周年报告或帐目。

　　（二）廉政公署：“防贪锦囊”预防慈善贪污[5]

　　廉政公署（ICAC）是香港特别行政区政府的独立执法机构，以肃贪倡廉为目标，采取调查、教育、预防三管齐下的方式打击贪污。鉴于此理念，廉政公署由三个部门组成：执行处，防止贪污处和社区关系处。其中，防贪处主要职能是：审查：审视各政府部门及公共机构的工作常规及程序，确保容易导致贪污的做法得以修正；咨询：向政府部门及公共机构领导提供防贪意见；顾问：应应私营机构要求，提供防贪意见及协助。

　　廉政公署的防贪信念是：源头治理、制度防贪、良好管治。

　　随着市民慈善捐款金额庞大、非政府机构受到政府巨额资助、市民关注捐款及公帑的运用，慈善机构的贪污预防成为必要。

　　防贪处通过研究非政府机构的运作，发现慈善机构可改善的环节包括机构管治、捐款处理、款项运用监管、行政管理等。为此，从2000年代初起，防贪处编订系列“防贪锦囊”并不断推出新版本和可供操作的程序清单,协助慈善及非政府机构加强管理。

　　1.慈善机构及筹款活动的管理

　　2009年10月发布的“慈善机构及筹款活动的管理”主题防贪锦囊旨在向慈善机构提供举办筹款活动的实用指引，以加强管治与内部监控。

　　首先，从机构管治上，建议成立常设筹款委员会，监察筹款活动、批核筹款活动计划及预算经费、确保妥善的捐款收支记录；成立审计委员会，成员须具备审计知识、监察外聘及内部审计程序、汇报筹款活动审计结果；编撰纪律守则，订明委员会成员、职员和义务人员的行为标准、设立申报利益冲突制度；接受公众监督，公布筹款活动的审计账目、审计账目应包括活动的捐款总额及行政支出细节、于机构网页或年报及时公布等。

　　对于筹款活动准备工作，应监管筹款开支，比如编制财政预算和默认行政支出上限、严密监察不在预算内的开支、由指定职级的人员批核付款；活动宣传时，应说明筹款活动目的、查询渠道等；还建议举行募捐人员简介会，讲解诚信规定、避免损害机构声誉的行为。

　　对于处理捐赠及发放捐款，建议加强善款保安措施，比如捐款存入银行前要有保安，发放善款须经委员会批准和监管、筹款活动完结后要撰备审计账目。

　　2.非政府机构的管治及内部监控

　　2010年9月发布的“非政府机构的管治及内部监控”主题防贪锦囊对于慈善组织机构管治，防贪锦囊从管治架构、内部监控、财务管理、采购、人事管理、维修保养工程等方面提供一般指引。比如，对行政管理监控措施，建议在采购上制定采购程序，适当安排分工、订明审批人员及采购方法、编订供货商名单、公平邀请报价投标；财务管理上，建议制定清晰政策及程序、列明酬酢及公干开支的批核程序；人事管理上，建议主管人员定期抽查下属工作、定期向管理层汇报工作成果，在招聘员工及募捐人员时，订明诚信要求。

　　防贪处认为，对于慈善组织，良好机构管治、落实诚信管理、优化行政程序、管理人员监控、独立财务审计、信息公开透明等都能起到预防贪污、提高其公信力的作用。

　　[1]本文摘自《香港公益行业自律与透明考察报告》（亚洲基金会组织于2013年12月2-6日组织考察）。上期已经介绍了香港慈善行业公信力的现状与挑战，继本文之后，还将陆续介绍香港行业第三方平台如何促进慈善透明与问责、慈善组织如何自律、拨款机构如何通过资助促进行业自律等内容。


　　[2]陈建民、阮耀启，《2010年香港慈善发展：界别协作尚待提升》，2011年慈善蓝皮书。


　　[3]本处内容也有参考温泽君女士在交流中介绍的信息和考察参考资料。


　　[4]参考考察资料1.9：《香港慈善法：与时并进》。


　　[5]本节根据廉政公署首席防貪主任王國雄的介绍内容《慈善/非政府机构的管治及内部监控》整理，亦参考百度百科“廉政公署”词条。